ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ «ΙΩΑΝΝΗΣ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ»: ΜΙΑ ΚΡΙΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΔΕΚΑΠΕΝΤΕ ΧΡΟΝΙΑ ΜΕΤΑ

Του Δημήτρη Κατσούλη

 Πριν από μία δεκαπενταετία, την περίοδο 1996-1998, η Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση ζούσε στον ρυθμό μίας δυναμικής – για τα τότε τουλάχιστον δεδομένα- διοικητικής μεταρρύθμισης ανάλογης σημασίας με εκείνη του 1911, όταν ο Ελευθέριος Βενιζέλος διέλυε το παλαιοδημαρχιακό κατεστημένο όπως αυτό είχε μετασχηματιστεί από την παρακμή των θεσμών που είχαν εισαγάγει οι Βαυαροί το 1835.

 Η μεταρρύθμιση της προηγούμενης δεκαπενταετίας φέρει το τίτλο «Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας» και περιλαμβάνει δύο βασικούς πυλώνες: Το θεσμικό πλαίσιο της συγχώνευσης των 5.318 Κοινοτήτων με τη δημιουργία των νέων 1100 ΟΤΑ και το Πρόγραμμα των Μέτρων Υποστήριξης της μεταρρύθμισης, δηλαδή το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΠΤΑ).

 Η επιλογή  ως κωδικού τίτλου  του ονόματος του Πρώτου Κυβερνήτη του Ελληνικού Κράτους είχε καταρχήν τιμητικό αλλά και συμβολικό περιεχόμενο. Ήθελε να τιμήσει τον Κυβερνήτη για την ανολοκλήρωτη εν πολλοίς προσπάθειά του να φτιάξει Κράτος  αλλά και εμμέσως να συμβολίσει την προσπάθεια των σύγχρονων ιστορικών μεταρρυθμιστών να ξεκινήσουν την ανασυγκρότηση του Κράτους από την ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Στόχος της μεταρρύθμισης ήταν η δημιουργία Ισχυρής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δηλαδή ισχυρού και αποτελεσματικού ΟΤΑ, ικανού να σχεδιάζει και να υλοποιεί πολιτικές τοπικής ανάπτυξης, να παρέχει αποτελεσματικές και ποιοτικά αναβαθμισμένες υπηρεσίες στους πολίτες, έτσι ώστε οι κάτοικοι των χωριών να απολαμβάνουν τις υπηρεσίες που θεωρητικά – τουλάχιστον- απολαμβάνουν οι κάτοικοι των αστικών κέντρων. Ο στόχος του Ισχυρού και Αποτελεσματικού Δήμου συνδέεται άρρηκτα με την ενσωμάτωση του κεκτημένου της ευρωπαϊκής αυτοδιοίκησης και αποτελεί συνέπεια και ταυτόχρονα προϋπόθεση για την ουσιαστική  πολιτική και οικονομικοκοινωνική ενσωμάτωση των ελληνικών τοπικών κοινωνικών στο ευρωπαϊκό  αναπτυξιακό γίγνεσθαι.

Η αναντιστοιχία της κατακερματισμένης σε μικρούς και αναπτυξιακά καχεκτικούς ΟΤΑ ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης με την αναγκαιότητα  της προσαρμογής στο κεκτημένο της ευρωπαϊκής θεσμικής δομής που ενθαρρύνει την μεταφορά πόρων και αρμοδιοτήτων καθώς και την ανάληψη πρωτοβουλιών αναπτυξιακού σχεδιασμού σε πλησιέστερο προς τον πολίτη επίπεδο αποτελεί αναντίρρητα τον πρώτο δικαιολογητικό λόγο του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας.

Αξίζει να θυμηθούμε τους στόχους του Προγράμματος που ήταν οι ακόλουθοι:

•Η παροχή υπηρεσιών ισοδύναμης αποτελεσματικότητας στους κατοίκους των πόλεων και των χωριών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του διοικητικού μας συστήματος

•Η ουσιαστικοποίηση του ρόλου των Ο.Τ.Α. και η αναβάθμιση των αιρετών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του τοπικού πολιτικού συστήματος στη χώρα μας και η διεύρυνση της πολιτικής βαρύτητας της Πρωτοβάθμιας Τ.Α.

•Η δημιουργία ουσιαστικών προϋποθέσεων για την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α.

•Ο συντονισμός των τοπικών δημοσίων επενδύσεων για έργα τεχνικής υποδομής και κοινωνικού εξοπλισμού.

•Η ενίσχυση του "ενδογενούς" δυναμικού της ελληνικής περιφέρειας, που είναι αναγκαία προϋπόθεση για μια διαρκή και "βιώσιμη" περιφερειακή και τοπική ανάπτυξη.

•Η διαφάνεια στη διαχείριση των πόρων και ο κοινωνικός έλεγχος της τοπικής εξουσίας, που οδηγούν στην εξασφάλιση της νομιμότητας και της προστασίας των πολιτών.

• Οικονομίες κλίμακας στις λειτουργικές δαπάνες και αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού.

Η εφαρμογή του Προγράμματος βασίζεται σε τρεις αρχές οι οποίες συνοψίζονται στα ακόλουθα:

•Ο συνδυασμός των αρχών της δημοκρατικότητας και της αποτελεσματικότητας (μεγάλοι Ο.Τ.Α. αλλά με ενδοδημοτική αποκέντρωση).

•Η συντονισμένη εφαρμογή νομικών ρυθμίσεων και αναπτυξιακών μέτρων. Η αναπτυξιακή ενδοδημοτική ισορροπία (κατοχύρωση της αποκέντρωσης των δημοτικών δημοσίων επενδύσεων)

•Η εξασφάλιση της ευρύτερης δυνατής πολιτικής και κοινωνικής συναίνεσης.

Οι προαναφερόμενοι στόχοι καθώς και οι βασικές αρχές για την υλοποίησή τους αποτελούν αναπόφευκτα τα κριτήρια με τα οποία αξιολογείται δεκαπέντε χρόνια μετά η επιτυχία εκείνου του Προγράμματος και της Μεταρρύθμισης.

Η επιδίωξη των τριών από τους προαναφερμένους στόχους που συνοψίζονται στην διοικητική πτυχή της μεταρρύθμισης, δηλαδή στη δημιουργία ισχυρότερων διοικητικών δομών  οι οποίες είναι σε θέση να εμπεδώσουν, να αξιοποιήσουν και να διευρύνουν την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, να δώσουν ισοδύναμες με εκείνων των αστικών κέντρων υπηρεσίες και να ενθαρρύνουν τον λειτουργικό εκσυγχρονισμό της τοπικής αυτοδιοίκησης προϋποθέτει  Δήμους με οικονομική ευρωστία, δηλαδή με δυνατότητα άντλησης ιδίων πόρων, και διοικητική ικανότητα, δηλαδή αποδοτικά οργανωμένο ανθρώπινο δυναμικό ικανό να αξιοποιεί νέες δυνατότητες και συνεπώς να ενισχύει την ικανότητα του Δήμου για την παραγωγή ποιοτικά αναβαθμισμένων και πολλαπλάσιων υπηρεσιών.

Ενώ το Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας στόχευε στον ισχυρό Δήμο δεν θεμελίωσε τον ορθολογικό σχεδιασμό των διοικητικών ενοτήτων.  Ο εισηγητής του Προγράμματος, δηλαδή ο Υπουργός Εσωτερικών, έλαβε σωστά υπόψη τις προηγούμενες ενότητες χωροταξικού σχεδιασμού, όπως τις γεωγραφικές ενότητες Νόμου 1622/1986, των Αναπτυξιακών Συνδέσμων, των Συμβουλίων Περιοχής αλλά η αξιοποίησή τους περιορίστηκε μόνο στην πρώτη φάση του σχεδιασμού των νέων Δήμων. Σε αυτή εκπονήθηκαν και διατυπώθηκαν οι προτάσεις των Τοπικών Ενώσεων Δήμων και Κοινοτήτων (ΤΕΔΚ), των Τοπικών Επιτροπών Νομού (Τ.Ε.Ν) και των Περιφερειακών Επιτροπών. Η επιλογή, στην συνέχεια,  να ενσωματωθεί ο χωρικός σχεδιασμός στο νομοσχέδιο, δηλαδή να τεθεί στην κοινοβουλευτική αξιολόγηση, ενίσχυσε  την προώθηση προτάσεων που στόχευαν σε τοπικές πολιτικές συναινέσεις αδιαφορώντας εν μέρει για την βιωσιμότητα του προτεινόμενου σχήματος. Με άλλα λόγια «η αρχή της ευρύτερης δυνατής πολιτικής και κοινωνικής συναίνεσης» εφαρμόστηκε με τρόπο  που «υπονόμευσε» το διακύβευμα του Ισχυρού και Αποτελεσματικού Δήμου επειδή εφαρμόστηκε,  τελικά, ως αρχή του « αποδεκτού από το κοινοβουλευτικό πολιτικό προσωπικό των νομών» σχήματος. Η επιλογή όμως αυτή είχε ως συνέπεια την «πανηγυρική» αποδοχή της μεταρρύθμισης από το κεντρικό αλλά και το τοπικό πολιτικό προσωπικό, εφόσον επέτρεπε την ενσωμάτωση των  ρόλων του στο νέο τοπικό πολιτικό διοικητικό σύστημα. Από την άλλη πλευρά όμως συνέβαλε αποφασιστικά στην «έκπτωση» των στόχων της μεταρρύθμισης, ιδιαίτερα όταν, σε αρκετές περιπτώσεις, δεν επέτρεψε την δημιουργία του Ισχυρού και Αποτελεσματικού Δήμου.

Μεταξύ των στόχων του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας περιλαμβάνεται και «η ουσιαστικοποίηση του ρόλου των Ο.Τ.Α. και η αναβάθμιση των αιρετών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του τοπικού πολιτικού συστήματος στη χώρα μας και η διεύρυνση της πολιτικής βαρύτητας της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης». Η επιδίωξη αυτού του στόχου προϋποθέτει  τον Ισχυρό Δήμο μέσα από τον οποίο το  πολιτικό προσωπικό αξιοποιεί και καθιστά  βαρύνοντα τόσο τον πολιτικό ρόλο του και διαμέσου αυτού  ενισχύει την πολιτική βαρύτητα του θεσμού.  Στην ουσία πρόκειται για την λειτουργία «συγκοινωνούντων δοχείων» στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα. Όσο ισχυρότερο είναι το διοικητικό κέντρο τόσο ισχυρότερο καθίσταται το πολιτικό προσωπικό που το διοικεί. Είναι προφανές ότι εφαρμογή της αρχής της ευρύτερης πολιτικής συναίνεσης  διαμέσου και της αποδοχής προτάσεων για περισσότερους και μικρότερους Δήμους αποδυνάμωσε «εν τη γενέσει» την επίτευξη του στόχου της αναβάθμισης του τοπικού πολιτικού προσωπικού και την ενίσχυση της πολιτικής βαρύτητας του θεσμού. Εξάλλου η ενίσχυση της βαρύτητας του τοπικού πολιτικού προσωπικού και ιδίως των Δημάρχων δεν βρίσκει ένθερμους υποστηρικτές στο κεντρικό πολιτικό προσωπικό.

Θα μπορούσε άραγε να είχε γίνει διαφορετικά; Ναι υπό την προϋπόθεση της καθιέρωσης κριτηρίου βιωσιμότητας ως του ελάχιστου κριτηρίου για τον σχεδιασμό μίας νέας διοικητικής μονάδας. Η καθιέρωση αυτού του κριτηρίου θα είχε διευκολυνθεί με την κατάστρωσή του στον νόμο και την εφαρμογή  του με διοικητική νομοθετική πρωτοβουλία, δηλαδή με Διάταγμα και όχι με τυπικό νόμο.

Η επιλογή της δημιουργίας των νέων Δήμων χωρίς την  εφαρμογή κριτηρίου βιωσιμότητας οδήγησε σε αρκετές περιπτώσεις στη διαμόρφωση νέων ανίσχυρων διοικητικών μονάδων οι οποίες δεν ήταν σε θέση να ανταποκριθούν στους στόχους της Μεταρρύθμισης. Αυτή ίσως είναι μία κρίσιμη αιτία αναποτελεσματικότητας η οποία συνόδευσε από την γέννησή του το Πρόγραμμα Καποδίστριας και προδιάγραψε εν πολλοίς την εξέλιξή του. Στην άλλη όψη του νομίσματος όμως μπορεί να αξιολογηθεί θετικά  γιατί η  επιλογή αυτή κατέστησε τελικά  εφικτή και αποδεκτή την νέα διοικητική δομή της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας και την κατέστησε προάγγελο της μεταρρύθμισης που οδηγεί στον Δήμο του 21ου αιώνα.

Η  θεσμική οργάνωση των νέων Δήμων βασίστηκε στη διατήρηση του ισχύοντος έως τότε συστήματος τοπικής διακυβέρνησης  και στην εισαγωγή των γνωστών από τις αρχές της δεκαετίας του ΄80 θεσμών δημοτικής αποκέντρωσης. Οι θεσμοί της δημοτικής αποκέντρωσης, δηλαδή τα Τοπικά Συμβούλια,  συνέβαλαν στη διατήρηση μίας υποτυπώδους θεσμικής οντότητας στα όρια των καταργηθέντων Κοινοτήτων και διευκόλυναν την ενσωμάτωση του αντίστοιχου πολιτικού προσωπικού στο νέο δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης. Στην πράξη πάντως η  εκτεταμένη θεσμοθέτηση της δημοτικής αποκέντρωσης δεν οδήγησε στην ανάκαμψή της  πολιτικής αποκέντρωσης  ούτε μετέβαλε το προϋφιστάμενο  - κατά ορισμένους δημαρχοκεντρικό-  σύστημα διακυβέρνησης. Ούτε ασφαλώς η ενισχυμένη θεσμική αναφορά του νομοθέτη στον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν.3643/2006) φάνηκε ικανή να μεταβάλλει το τέλμα της δημοτικής αποκέντρωσης.  Οι σημαντικότεροι λόγοι είναι τουλάχιστον δύο: πρώτον,  ο τρόπος ανάδειξης των Τοπικών Συμβουλίων δεν επιτρέπει την αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, δεύτερον, η έλλειψη επαρκών πόρων αποτελεί τον  σταθερό ανασταλτικό παράγοντα κάθε αποκέντρωσης.  Συνεπώς, η μεταρρύθμιση δεν άγγιξε  δραστικά στο δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης και δεν το προσάρμοσε στα δεδομένα και στους στόχους του Ισχυρού και Αποτελεσματικού Δήμου. Ως εκ τούτου, το πλαίσιο οργάνωσης και λειτουργίας των Δήμων δεν επιτρέπει στους αιρετούς να επιδιώξουν την  διοικητική αναβάθμιση. Η αιτία αυτή δεν είναι εντέλει τόσο καταλυτική είναι όσο είναι η έλλειψη ενός ελάχιστου κριτηρίου βιωσιμότητας Εντούτοις, συμβάλλει στην διαιώνιση της αναποτελεσματικότητας και στην περεταίρω αποδυνάμωση των Δήμων.

Το ανθρώπινο προσωπικό που αναδεικνύεται στα αιρετά αξιώματα  εξελίσσεται μέσα από τις διεργασίες του τοπικού πολιτικού συστήματος και αλληλοεπιδρά στην δυναμική του θεσμού. Δηλαδή  το πολιτικό προσωπικό ενός Ισχυρού Δήμου πρέπει να έχει δεξιότητες αντίστοιχες των στοιχειωδών απαιτήσεων της τοπικής κοινωνίας από το Δήμο αυτό. Η τοπική κοινωνία και το τοπικό πολιτικό και διοικητικό σύστημα αλληλεπιδρούν στην διαμόρφωση του τοπικού πολιτικού προσωπικού, σε μία διαδικασία που για να αποδώσει καρπούς απαιτεί και χρόνο και άλλες κατάλληλες προϋποθέσεις.

Το ανθρώπινο δυναμικό όμως που στελεχώνει τον διοικητικό μηχανισμό μπορεί να διαμορφωθεί με βάση τις ισχύουσες κάθε φορά διαδικασίες ανάπτυξής του. Είναι προφανές ότι από την κατακερματισμένη πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση των μικρών Κοινοτήτων με τον ένα Γραμματέα, υπάλληλο πολλαπλών καθηκόντων αλλά δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης και μάλιστα χωρίς τις δεξιότητες που δίνει σήμερα το εκπαιδευτικό σύστημα  αλλά αντίθετα με εκείνες προηγουμένων δεκαετιών,  είναι δύσκολο να φθάσουμε στο ανθρώπινο δυναμικό που έχει ανάγκη ο νέος ισχυρότερος  σε έκταση, πληθυσμό, προβλήματα και πολυπλοκότητα διοικητικών διαδικασιών ΟΤΑ.  Προς την κατεύθυνση αυτή στα υποστηρικτικά μέτρα του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας συμπεριλαμβάνονται: Η υποβοήθηση στην σύνταξη νέων Οργανισμών Εσωτερικής Υπηρεσίας, η πρόσληψη επιστημονικού προσωπικού, η κατάρτιση του επιστημονικού προσωπικού. Τα μέτρα αυτά εφαρμόστηκαν αλλά δεν ήταν αρκετά. Οι νέοι Οργανισμοί Εσωτερικής Υπηρεσίας έπρεπε να ενσωματώσουν το υφιστάμενο προσωπικό, συνεπώς  δεν ξεκίνησαν από την αφετηρία της αντιστοίχησης αναγκών, αρμοδιοτήτων και πόρων. Έτσι παρέμεινε προσωπικό υπεράριθμο και χωρίς τις αναγκαίες δεξιότητες. Η πρόσληψη του νέου επιστημονικού προσωπικού υπήρξε πράγματι σημαντική για την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση. Το προσωπικό αυτό μάλιστα παρακολούθησε και πρόγραμμα κατάρτισης προτού εγκατασταθεί στους Δήμους. Μόνο το γεγονός ότι πάνω από 2.000 νέοι επιστήμονες θα υπηρετούσαν στην ελληνική περιφέρεια καθιστά το μέτρο ιστορικό. Πολύ γρήγορα όμως ξεκίνησε η αποψίλωση των Δήμων από τους νέους επιστήμονες αφού με την πρώτη ευκαιρία  έφευγαν από τους νέους Δήμους για να μεταταχθούν  σε Δήμους των πρωτευουσών των Νομών και των μεγάλων αστικών κέντρων. Μάλιστα αυτό έγινε ενώ δεν είχε συμπληρωθεί ούτε καν η διετία ως ελάχιστη προϋπηρεσία. Στην απομάκρυνση των νέων επιστημόνων συνέβαλε μάλιστα και η προθυμία αρκετών Δημάρχων να συνηγορήσουν στην μετάταξή τους μη έχοντας βέβαια  επιδιώξει την αξιοποίησή τους ή σε ορισμένες ακραίες περιπτώσεις και επιθυμώντας να απαλλαγούν από αυτούς. Το υφιστάμενο και προερχόμενο από τις Κοινότητες προσωπικό ενθάρρυνε με την δυσκολία συνεργασίας την απομάκρυνση ή την μη αξιοποίηση των επιστημόνων. Βέβαια το μεγαλύτερο βάρος της ευθύνης ανήκει στο Υπουργείο Εσωτερικών το οποίο είχε επενδύσει για την πρόσληψη, την μισθοδοσία κατά το πρώτο χρονικό διάστημα και την κατάρτιση των επιστημόνων αυτών και όφειλε, εξάλλου, να λειτουργεί ως θεματοφύλακας των πολιτικών υποστήριξης της μεταρρύθμισης.

Πολύ γρήγορα η ιδεατή εικόνα του νέου ισχυρού Δήμου με την Τεχνική Υπηρεσία και το Επιστημονικό Προσωπικό ξεχάστηκε και σήμερα την θυμόμαστε μόνο διαβάζοντας τα διαφημιστικά μηνύματα στο Υποπρόγραμμα Επικοινωνίας του «Καποδίστρια».

Πράγματι, εάν εξαιρέσουμε το πρώτο χρονικό διάστημα που αντιστοιχεί περίπου στην πρώτη διετία λειτουργία των νέων Δήμων   πολιτικές που αναφέρονται στο ανθρώπινο δυναμικό δεν εφαρμόστηκαν παρότι αυτές αποτελούσαν κρίσιμο κεφάλαιο των υποστηρικτικών μέτρων.

Η ενίσχυση με μηχανολογικό εξοπλισμό αγγίζει περισσότερο θεωρητικά παρά πρακτικά την επίτευξη των στόχων της μεταρρύθμισης και κυρίως την λήψη μέτρων ενίσχυσης  για τη διαμόρφωση των Ισχυρών Δήμων. Αποτέλεσε εν τούτοις χρήσιμο εργαλείο για το ξεκίνημα αλλά αναιρέθηκε από την προηγηθείσα δημιουργία αρκετών μικρών Δήμων  έτσι ώστε ο μηχανολογικός εξοπλισμός να μην επαρκεί για την στοιχειώδη κάλυψη των αναγκών. Η συνέργεια και η διαδημοτική συνεργασία δεν προωθήθηκε εγκαίρως ίσως διότι στα πρώτα βήματα θα αναδείκνυε την αποτυχία στη δημιουργία βιώσιμων και επαρκούς δυναμικής ΟΤΑ αλλά κυρίως όμως διότι η Πολιτεία και ιδίως το Υπουργείο Εσωτερικών δεν έλαβε και δεν προώθησε πολιτικές συνεργασίας. Το αντίθετο μάλιστα, τις αποδοκίμασε.

Το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης διαρθρώθηκε με σκοπό την ενίσχυση των νέων Δήμων για την δημιουργία υποδομών αναγκαίων για την  ενδοδημοτική αναπτυξιακή ισορροπία. Η επιλογή  των έργων και δράσεων ανατέθηκε «εν λευκώ» στις πρώτες δημοτικές αρχές αφού προηγουμένως είχε προσδιοριστεί το συνολικό ποσόν χρηματοδότησης ανά Δήμο. Οι Τεχνικές Επιτροπές Νομού, μικτές ομάδες παρακολούθησης του Προγράμματος με στελέχωση κυρίως από τις Τεχνικές Υπηρεσίες Δήμων και Κοινοτήτων κάθε Νομού (ΤΥΔΚ) ενώ είχαν την αποστολή να καθοδηγούν τους Δήμους σε έργα και δράσεις που στόχευαν τους σκοπούς του Προγράμματος ανταποκρίθηκαν ελάχιστα έως καθόλου σε αυτή την αποστολή.  Έτσι το 50% του ΕΠΤΑ αξιοποιήθηκε από τους νέους  Δήμους χωρίς απαραίτητα να κατευθύνεται σε υποδομές που προάγουν την ενδοδημοτική ανάπτυξη και συνεπώς την ενοποίηση των τοπικών κοινωνιών του Νέου ΟΤΑ. Ασφαλώς σοβαρότερο αυτού είναι η οριστική απώλεια του υπολοίπου 50% το οποίο δεν αποδόθηκε έως την κυβερνητική αλλαγή του 2004 και εν συνεχεία την αντικατάσταση  του ΕΠΤΑ από το Πρόγραμμα ΘΗΣΕΑΣ.

Το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΠΤΑ) θεσμοθετήθηκε ως  σύστημα χρηματοδότησης του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας και συνεπώς ως  η επιχειρησιακή του διάσταση όταν συνδέθηκε άμεσα με την επιλογή της ενοποίησης  των χρηματοδοτήσεων προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση οι οποίες έως τότε γινόταν από κάθε Υπουργείο  ξεχωριστά με συνέπεια την  άνιση και  πολλές φορές μεροληπτική  αντιμετώπιση των ΟΤΑ. Στην πράξη πάντως τίποτε δεν άλλαξε δραστικά αφού τα Υπουργεία αποφάσιζαν τις δράσεις τους και τις χρηματοδοτήσεις των ΟΤΑ, με τη διαφορά ότι αυτές  πλέον υπάγονται στην Επιτροπή Παρακολούθησης του ΕΠΤΑ  που λειτουργούσε κυρίως με την τριμερή σύνθεσή της, δηλαδή με τον εκπρόσωπο του ΥΠΕΣΔΔΑ, του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και του χρηματοδοτούντος κάθε φορά Υπουργείου.  Έτσι το αίτημα για συμπερίληψη όλων των «έκτακτων» χρηματοδοτήσεων στο ΕΠΤΑ παρέμεινε απλώς μία διαδικασία καταγραφής παντελώς  αδιάφορη προς τους στόχους και τις προτεραιότητες της διοικητικής μεταρρύθμισης.

Αντίστοιχης δομής είναι και το Πρόγραμμα ΘΗΣΕΑΣ που αντικατέστησε το Ε.Π.Τ.Α.

Τόσο το ΕΠΤΑ όσο και το Πρόγραμμα ΘΗΣΕΑΣ χρηματοδοτήθηκαν κατά βάση από τους πόρους της Αυτοδιοίκησης  ενώ τα επιμέρους Υπουργεία συνεχίζουν  να διατηρούν τη δυνατότητα της επιλεκτικής επιχορήγησης είτε από τα Προγράμματα που διαχειρίζονται είτε από Ειδικούς Λογαριασμούς.

Αμέσως με την λειτουργία των Νέων Δήμων ενεργοποιήθηκε και το Υποπρόγραμμα 5 του ΕΠΤΑ το οποίο αναφέρεται στη χρηματοδότηση των Δήμων της Περιφέρειας Αττικής και της μητροπολιτικής περιοχής της Θεσσαλονίκης. Έτσι μεγάλο μέρος των δεσμευμένων πόρων κατευθύνθηκε προς τους υφισταμένους και πριν το Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας Δήμους των περιοχών αυτών. Έτσι η χρηματοδότηση των νέων Δήμων διαρκώς μειώνεται στα πρώτα χρόνια λειτουργίας τους γεγονός που βρίσκεται σε αντίθεση με τον σκοπό και την αποστολή του Ειδικού Προγράμματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Το δυσχερές χρηματοδοτικό περιβάλλον διαμορφώθηκε και από την γενικότερη προσπάθεια για την οικονομική σύγκλιση και την επίτευξη του στόχου της ΟΝΕ καθώς και από τις αυξημένες ανάγκες χρηματοδοτήσεων για την προετοιμασία των Ολυμπιακών Αγώνων. Χαρακτηριστική περίπτωση η μη  εφαρμογή του μεγαλύτερου μέρους του Προγράμματος «Ελλάδα 2004» ενός προγράμματος δημιουργίας Αθλητικών Υποδομών που αφορούσε όλους τους Δήμους της χώρας και υλοποιήθηκε μόνο σε ένα μικρό τμήμα του και κυρίως στα αστικά κέντρα. Η δομή και η φιλοσοφία αυτού του Προγράμματος αποτελούσε μάλιστα μία σημαντική εξαίρεση στον κανόνα που θέλει τα Υπουργεία να χρηματοδοτούν επιλεκτικά τους ΟΤΑ. Ο στόχος του «Ελλάδα 2004» ήταν να συγκεντρωθούν όλες οι χρηματοδοτήσεις και να κατανεμηθούν με σχεδιασμό σε όλους τους Δήμους με κριτήρια κατανομής και αφού  προηγουμένως καταγραφούν οι ανάγκες και οι προτάσεις των ΟΤΑ.

            Εν κατακλείδι, η διοικητική μεταρρύθμιση που συντελέστηκε με το Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας αξιολογούμενη με βάση τους στόχους της και τα αποτελέσματα της εφαρμογής της  σε σχέση με αυτούς δεν μπορεί παρά να έχει θετικό απολογισμό.

Το νεωτεριστικό στοιχείο της υπήρξε η σύνθεση θεσμικού πλαισίου, οργανωτικών αλλαγών και πολιτικών για την υποστήριξη της εφαρμογής. Τα μέτρα που λήφθηκαν για τις πολιτικές υποστήριξης δεν εφαρμόστηκαν όλα στο ακέραιο. Η αναγκαιότητα αναβάθμισης του ανθρώπινου δυναμικού ξεχάστηκε στην πράξη, η  εφαρμογή του χρηματοδοτικού Προγράμματος αντί να κατευθυνθεί στην δημιουργία υποδομών που προωθούν την ενδοδημοτική ανάπτυξη κατέληξε σε έναν «κατάλογο»  έργων που δεν υπακούνε σε έναν συνολικό δημοτικό σχεδιασμό. Δεν ενθαρρύνθηκαν οι νέοι ΟΤΑ για την οργάνωση και κυρίως την  λειτουργία της προγραμματικής διαδικασίας.

Ορισμένα από τα αρνητικά αποτελέσματα της Μεταρρύθμισης οφείλονται στις αρχικές επιλογές του νομοθέτη που ενσωματώνονται στον σκληρό πυρήνα της μεταρρύθμισης. Η έλλειψη ορθολογικού χωρικού σχεδιασμού και η ανυπαρξία κριτηρίων ελάχιστης βιωσιμότητας  οδήγησε στην δημιουργία μικρών και οικονομικά αδύναμων Δήμων. Στην ουσία σε αυτές τις περιπτώσεις η Μεταρρύθμιση επέτυχε μεγέθυνση των παλαιών Κοινοτήτων και ταυτόχρονα την  επαύξηση των αρνητικών στοιχείων τους. Η ανυπαρξία η ο περιορισμός των ιδίων πόρων, η σταδιακή μείωση των ΚΑΠ, σε σχέση με τους ρυθμούς αύξησης πριν από το 1997, η αύξηση των λειτουργικών δαπανών και ως συνέπεια της ατολμίας στην οργάνωση του ανθρώπινου δυναμικού είναι μερικά από τα δεδομένα που οδηγούν σε αναπτυξιακή απραξία και οικονομική  υστέρηση τους μικρούς και μεσαίους Δήμου. Είναι χαρακτηριστικό ότι ευθύς αμέσως, μετά την έναρξη λειτουργίας των νέων Δήμων αναπτύχθηκε στην Αυτοδιοίκηση ο διάλογος και ο προβληματισμός για το ελάχιστο λειτουργικό κόστος. Αναρωτιέται κανείς πόσο θετικότερα θα ήταν τα αποτελέσματα της Μεταρρύθμισης εάν το ελάχιστο λειτουργικό κόστος είχε υπάρξει ως υποκριτήριο βιωσιμότητας  στον σχεδιασμό των νέων Δήμων.

Η καταγραφή των αρνητικών συμπερασμάτων ενός ειλικρινούς  απολογισμού δεν πρέπει σε καμιά περίπτωση να συσκοτίζει  μία ανάγνωση των αποτελεσμάτων της Μεταρρύθμισης και του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας από εντελώς άλλη οπτική γωνία. Όχι κυρίως υπό το πρίσμα της σχέσης στόχων και αποτελέσματος αλλά υπό το πρίσμα της νέας κατάστασης σε σχέση με την προϋφιστάμενη.

Πράγματι, η κατακερματισμένη τοπική αυτοδιοίκηση των 5.318 Κοινοτήτων δεν θα μπορούσε να αξιοποιήσει τις δυνατότητες που έδωσε η υλοποίηση του Γ ΚΠΣ, παρά τις ελλείψεις και την απόσταση από τους αρχικούς στόχους. Η κατακερματισμένη τοπική αυτοδιοίκηση του παρελθόντος δεν μπορούσε ούτε να υποστηριχθεί σε πολιτικές οικονομικής οργάνωσης, όπως η εφαρμογή του διπλογραφικού λογιστικού συστήματος, ούτε να οργανώσει αυτοτελείς οικονομικές υπηρεσίες. Η ίδρυση Ταμειακών Υπηρεσιών συνέβαλε στην οικονομική εξυγίανση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Η κατακερματισμένη τοπική αυτοδιοίκηση δεν ήταν σε θέση να συγκροτήσει δομές κοινωνικής φροντίδας. Σήμερα τόσο το Πρόγραμμα «Βοήθεια στο Σπίτι» όσο και άλλες δομές κοινωνικής φροντίδας απλώθηκε σε κάθε ελληνική γωνιά.

Γεννάται ένα ερώτημα: Το 2010, λίγο πριν την εφαρμογή του Προγράμματος Καλλικράτης τα πράγματα ήταν καλύτερα σε σχέση με το 1998;

 Η απάντηση είναι ναι ως προς την δυνατότητα των Δήμων να παρέχουν καλύτερες υπηρεσίες, νέες κοινωνικές υπηρεσίες, να σχεδιάζουν και να διεκδικούν αναπτυξιακά έργα,  να έχουν μεγαλύτερη δύναμη στο κέντρα λήψης των αποφάσεων. Η διαμόρφωση ευρύτερων διοικητικών ενοτήτων επιτρέπει την αποτελεσματικότερη διαχείριση των υποδομών σε τομείς προστασίας του περιβάλλοντος (Αποχέτευση, Αποκομιδή Απορριμμάτων, διαχείριση υδάτινων πόρων).

Υπάρχει και ένα άλλο ερώτημα: Είναι όλα καλύτερα;

Η απάντηση είναι ίσως όχι ως προς την δυνατότητα των νέων Δήμων να αντιμετωπίσουν τα άμεσα προβλήματα της καθημερινότητας που απαιτούν  περισσότερο προσωπικό και μεγαλύτερη ευελιξία. Αυτό όμως δεν είναι αυτονόητη  συνέπεια της μεταρρύθμισης. Είναι μάλλον συνέπεια  ορισμένων ατελειών της, δηλαδή της μη βιωσιμότητας των μικρών και μεσαίων δήμων που δεν διαθέτουν  τους πόρους για την οργάνωση των παρεμβάσεων στην καθημερινότητα σε αμεσότερο και πλησιέστερο στις ανάγκες των πολιτών επίπεδο.

Το νεωτερικό στοιχείο του Προγράμματος Καποδίστριας ήταν το σύστημα διοίκησης της μεταρρύθμισης. Κατά την φάση της προετοιμασίας του προγράμματος συγκροτήθηκε η Ομάδα Διοίκησης Έργου η οποία, αμέσως μετά την ψήφιση του νόμου 2539/1997, συντόνιζε όλες τις δράσεις υποστήριξης και μετάβασης στους νέους δήμους που ξεκίνησαν να λειτουργούν από την 1η Ιανουαρίου 1999. Κεντρικά στην Ομάδα Διοίκησης Έργου (Ο.Δ.Ε.) μετείχαν όλα τα επιτελικά στελέχη του Υπουργείου Εσωτερικών των οποίων οι αρμοδιότητες άπτονται τομέων της μεταρρύθμισης. Την Ο.Δ.Ε. υποστήριζαν θεματικές ομάδες εργασίας στις οποίες μετείχαν πέραν των στελεχών του Υπουργείου και επιστημονικά στελέχη της τοπικής αυτοδιοίκησης οριζόμενα από την ΚΕΔΚΕ. Σε περιφερειακό επίπεδο λειτουργούσαν οι Περιφερειακές Ομάδες Διοίκησης Έργου και οι Τεχνικές Επιτροπές Νομών. Σε αυτές τις ομάδες μετείχαν υπηρεσιακά και επιστημονικά στελέχη της περιφέρειας, της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης και σύμβουλοι ανάπτυξης των Τοπικών Ενώσεων Δήμων και Κοινοτήτων. Το έργο των Τεχνικών Επιτροπών Νομού και των Περιφερειακών Ομάδων Διοίκησης Έργου ήταν πολυσχιδές. Ξεκινούσε από την διαμόρφωση προτάσεων για την χωρική διάρθρωση των νέων δήμων σε κάθε νομό και έφθανε έως την  καταγραφή δεδομένων για το προσωπικό, τον μηχανολογικό εξοπλισμό, την κτιριακή υποδομή. Η καταγραφή αυτών των δεδομένων επέτρεπαν στην κεντρική Ο.Δ.Ε. να σχεδιάσει και να εξειδικεύσει τα μέτρα υποστήριξης. Εν συνεχεία δια μέσου της ενεργοποίησης της αποκεντρωμένης δομής παρακολουθούσε την εφαρμογή τους. Οι συναντήσεις και οι συσκέψεις εργασίας όλου αυτού του ανθρώπινου δυναμικού ήταν συχνές και ουσιαστικές. Το σύστημα διοίκησης λειτούργησε άψογα έως το 2000 και απετέλεσε αντικείμενο μελέτης αρκετών ξένων χωρών. Δυστυχώς δεν αξιοποιήθηκε η εμπειρία του συστήματος διοίκησης της μεταρρύθμισης σε επόμενες ανάλογες θεσμικές αλλαγές. Η επινόηση και κυρίως η εμψύχωση του συστήματος διοίκησης όπως και του θεσμού της Ομάδας Διοίκησης Έργου (Ο.Δ.Ε.) οφείλονται στον Υπουργό κ. Αλέκο Παπαδόπουλο.

 Το Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας τόλμησε την υπέρβαση της κατακερματισμένης και αδύναμης αυτοδιοίκησης. Την έφερε σε πολύ καλύτερο σημείο από άποψη διοικητικής δομής και πολιτικής δυναμικής. Το κυριότερο, εμπέδωσε στις παλιές κατακερματισμένες τοπικές κοινωνίες  την συνείδηση της ευρύτερης ενότητας. Έδωσε προοπτική σε νέες συνθέσεις αναπτυξιακών στόχων που ενώνουν ευρύτερες και πιο βιώσιμες προγραμματικές ενότητες. Έδωσε, σωστά, την αίσθηση ότι πολλοί μαζί μπορούμε να είμαστε πιο δυνατοί τόσο στην διεκδίκηση από την Κεντρική Εξουσία όσο και στην αξιοποίηση των τοπικών πόρων. Έτσι φθάσαμε στο σημείο  να περιμένουμε την νέα διοικητική ανασυγκρότηση ως μία εξέλιξη των πραγμάτων, χωρίς τις φοβίες προηγούμενων δεκαετιών που κατά κανόνα δυνάμωναν από τις πιέσεις του ανασφαλούς  τοπικού πολιτικού προσωπικού.

Με βάση όλα όσα προαναφέρονται, η αξιολόγηση του Προγράμματος Ιωάννης Καποδίστριας για να είναι ολοκληρωμένη πρέπει να λαμβάνει υπόψη και τις δύο βασικές διαστάσεις: Την σχέση με το παρελθόν της κατακερματισμένης και καχεκτικής τοπικής αυτοδιοίκησης καθώς και την σχέση με τους στόχους που ο Νομοθέτης είχε θέσει, τις παραλείψεις της Πολιτείας έναντι της μεταρρύθμισης.

Το Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας και η νέα διοικητική δομή που εισήγαγε βελτίωσαν την τοπική αυτοδιοίκηση, της έδωσαν δύναμη, την πήγαν μπροστά,  αλλά δεν την κατέστησαν τόσο ισχυρή και αποτελεσματική όσο χρειάζεται η εποχή μας. Συνεπώς οι στόχοι της μεταρρύθμισης παραμένουν και προσαρμόζονται πλέον στην αναγκαιότητα του Δήμου του 21ου αιώνα. Η ασυνέπεια της Πολιτείας αποτελεί επίσης έναν κρίσιμο και χρήσιμο συμπέρασμα της αξιολόγησης. Η πορεία προς τον Δήμο του 21ου αιώνα δεν μπορεί πλέον να ανεχθεί άλλο την ασυνέπεια της Πολιτείας. Μία Νέα Μεταρρύθμιση έπρεπε να έχει ως προϋπόθεση  την πολλαπλή εγγύηση της συγκεκριμένης, σχεδιασμένης και αποτελεσματικής υποστήριξης. Διαφορετικά ο Δήμος του 21ου αιώνα δεν μπορεί να γίνει  σύγχρονος ούτε Ισχυρός ούτε Αποτελεσματικός.

ΒΛΕΠΕ ΠΡΑΚΤΙΚΟ Ο.Δ.Ε. ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ 3.2.1998 
http://issuu.com/katsouldim/docs/_________3-2-1998?mode=window&backgroundColor=%23222222