«ΝΗΣΙΩΤΙΚΟΤΗΤΑ» ΚΑΙ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ

Από την φιλόδοξη απόπειρα στο μεταρρυθμιστικό λάθος

Του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

Δικηγόρου, τ. Δημάρχου Αυλώνος Ευβοίας

1.    Η αρχή της «νησιωτικότητας» στην διοικητική μεταρρύθμιση.

Με το πρόγραμμα Καλλικράτης επιχειρείται η ουσιαστική ανακατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο επιπέδων τοπικής αυτοδιοίκησης – κατά κύριο λόγο- αλλά και μεταξύ της αυτοδιοίκησης και της αποκεντρωμένης διοίκησης κατά  δεύτερο λόγο. Εκείνο όμως που είναι αξιοσημείωτο είναι η εφαρμογή της αρχής της νησιωτικότητας, για πρώτη φορά μετά την συμπερίληψη της ερμηνευτικής διάταξης του άρθρου 101 του Συντάγματος 2001 για την νησιωτικότητα^[1]. Ορίζονται  επιπλέον αρμοδιότητες για τους νησιώτικους δήμους, καταρχήν των τριών νησιώτικων περιφερειών, του Νοτίου Αιγαίου, του Βορείου Αιγαίου και των Ιονίων Νήσων.

Συγκεκριμένα, η ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 101 Συντ. έχει ως εξής: «Ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση όταν δρα κανονιστικά έχουν υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιώτικων περιοχών.» Πέραν αυτής όμως ο συντακτικός νομοθέτης αναφέρεται ειδικότερα προαγωγή της οικονομίας των νησιώτικων περιοχών με την επιταγή του άρθρου 106, παρ.1 του Συντ. όπου συγκεκριμένα αναφέρεται ότι το «….το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίζει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. .Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιώτικων και παραμεθόριων περιοχών».^[2]

Αντίστοιχης σημασίας είναι και η αναφορά της Συνθήκης του Άμστερνταμ που μεταξύ των άλλων επιβεβαιώνει, στο άρθρο 158,  ότι «Η Κοινότητα, προκειμένου να προαχθεί η αρμονική ανάπτυξη του συνόλου της, αναπτύσσει και εξακολουθεί τη δράση της με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής της συνοχής.  Η Κοινότητα αποσκοπεί, ιδιαίτερα, στη μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιοχών και στη μείωση της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών ή νήσων, συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών…^[3].

Η αναγνώριση της ιδιαιτερότητας και η προστασία του νησιώτικου χώρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση είχε βέβαια ως αφετηρία την Συνθήκη του Άμστερνταμ αλλά έκτοτε αποτέλεσε διαρκή και επίμονη προσπάθεια εμβάθυνσης αυτής της πολιτικής στα όργανα της Ένωσης  παρότι δεν υπήρξε πάντοτε αυτονόητη κατάκτηση και χρειάστηκε η συνεχής προσπάθεια των εκπροσώπων των νησιωτικών περιοχών για την προώθηση και την κατοχύρωση των νησιωτικών πολιτικών της Ένωσης. Σημαντικός σταθμός σε αυτή την προσπάθεια υπήρξε η «Διακήρυξη του Αιγαίου» που διατυπώθηκε στο πλαίσιο του Συνεδρίου για την Εδαφική Συνοχή και τη Νησιωτικότητα στην Ευρωπαϊκή Ένωση που πραγματοποιήθηκε στην Κω στις 28 Ιουνίου 2008. Μεταξύ των άλλων η «Διακήρυξη του Αιγαίου» προτείνει για περαιτέρω επεξεργασία θέματα όπως, η «προώθηση επαρκούς προσβασιμότητας σε κοινωνικές και άλλες υπηρεσίες γενικού συμφέροντος ώστε να διασφαλιστεί η ισότητα και να αποφευχθούν οι διακρίσεις μεταξύ των Ευρωπαίων πολιτών», η «σύνδεση των νησιών με τα Διευρωπαϊκά Δίκτυα, με στόχο τη βελτίωση της προσβασιμότητας λαμβάνοντας  όμως υπόψη  την ευαισθησία του οικοσυστήματος κάθε νησιού», η «ανάπτυξη ενός νέου Ταμείου που θα καλύπτει τις ιδιαίτερες ανάγκες των νησιωτικών περιοχών που  οφείλονται στην κλιματική αλλαγή…»

Οι ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών περιοχών ως «συνδυασμός των φυσικών και κοινωνικοοικονομικών στοιχείων» συνθέτουν  την έννοια τη « νησιωτικότητας».

Χαρακτηριστικά της νησιωτικότητας είναι κυρίως η «σχετική απομόνωση και η αίσθηση της μοναδικότητας» και η «ατελής πρόσβαση στις αγορές και τις δημόσιες υπηρεσίες και τα προβλήματα στις μεταφορές» καθώς επίσης και « η  μικρή σχετικά κλίμακα και η εξαιρετικά ευρεία διαφοροποίηση των ανθρωπίνων δραστηριοτήτων ……Η σχετικά περιορισμένη διαθεσιμότητα των παραγωγικών πόρων. Η εξαιρετικά μεγάλες εποχικές διακυμάνσεις του ανθρώπινου δυναμικού και των οικονομικών δραστηριοτήτων των  νησιών. Τα δημογραφικά προβλήματα στα μικρά νησιά»^[4].

Οι παραπάνω παράγοντες και άλλοι παραγόμενοι από αυτούς προσδιορίζουν και το περιεχόμενο του διοικητικού προβλήματος των νησιών^[5]. Η μικρή πληθυσμιακή ενότητα, με έντονες εποχιακές διακυμάνσεις που πολλαπλασιάζουν τις ανάγκες σε πόρους και ανθρώπινο δυναμικό τους θερινούς μήνες ενώ καταλήγουν σε συνθήκες απομόνωσης και έλλειψης αντίστοιχων αναγκών τους χειμερινούς μήνες, δηλαδή η περιοδικότητα του φόρτου εργασίας της διοίκησης, η αδυναμία υπηρεσιακής αυτοτέλειας λόγω των  προαναφερομένων συνθηκών, το αντίστοιχο υψηλό οικονομικό κόστος για την συγκρότηση και διατήρηση υπηρεσιακών υποδομών που απευθύνονται σε μικρό αριθμό χρηστών, όλα αυτά προσδιορίζουν το πρόβλημα της διοικητικής οργάνωσης και λειτουργίας των νησιών.

Τα προβλήματα είναι εντονότερα στις τρεις νησιώτικες περιφέρειες όπου αντιστοιχεί μεγάλος αριθμός μικρών νησιών χωρίς να υπάγονται σε ηπειρωτική διοικητική μονάδα. Από την άλλη πλευρά όμως η ομοιομορφία του ιδιαίτερου αυτού γεωγραφικού χώρου επιτρέπει  προσαρμογές των διοικητικών συστημάτων στις ιδιαίτερες ανάγκες του νησιώτικου χώρου.

Ο θεσμικός χώρος της Αυτοδιοίκησης, λόγω της έλλειψης της ιεραρχικής σχέσης μεταξύ των  επιπέδων διοίκησης και της διοικητικής του αυτοτέλειας ενώ επιτρέπει την προσαρμογή ορισμένων λειτουργιών στην ιδιαιτερότητα του νησιού παράλληλα δεν διευκολύνει την παροχή άλλων λειτουργιών όπου υπάρχει η ανάγκη υπαγωγής δε ευρύτερο διοικητικό πεδίο.

Τα ιδιαίτερα αυτά προβλήματα της διοίκησης του νησιώτικου  χώρου έρχεται να τα ρυθμίσει, για πρώτη φορά σε αυτό το εύρος, ο νόμος 3852/2010, το Πρόγραμμα Καλλικράτης, εξειδικεύοντας επιπλέον αρμοδιότητες για τους νησιώτικους δήμους και τις νησιώτικες περιφέρειες.

     2.   «Νησιωτικότητα» και Καλλικράτης: μία σχέση που «πελαγοδρομεί» στα κύματα του Αιγαίου

       2.1. Οι πρόσθετες αρμοδιότητες του άρθρου 204 του ν.3852/2010

Η ενσωμάτωση πάντως των νομοθετικών επιλογών που καταστρώνουν την «νησιωτικότητα» δεν φαίνεται να έτυχαν ούτε προηγούμενης σοβαρής επεξεργασίας ούτε να οφείλονται σε συμπεράσματα πολιτικής και διοικητικής εμπειρίας.

 Η «νησιωτικότητα» επικεντρώνεται κυρίως στην πρόβλεψη για την μεταβίβαση πρόσθετων αρμοδιοτήτων από τις τρεις νησιώτικες περιφέρειες στους  ανήκοντες σε αυτές νησιωτικούς δήμους. Οι αρμοδιότητες αυτές προφανώς δεν έχουν μελετηθεί κάθε μία ξεχωριστά διότι εάν αυτό είχε συμβεί θα είχε διαπιστωθεί ότι η συντριπτική πλειονότητά τους προϋποθέτει συνδρομή άλλων υπηρεσιών ή συνδρομή εξειδικευμένου προσωπικού το οποίο εάν υπάρχει μόνο σε επίπεδο των περιφερειακών υπηρεσιών μπορεί να υπηρετεί.

Συγκεκριμένα, μεταβιβάζονται 28 επιπλέον αρμοδιότητες στον Τομέα Γεωργίας, Κτηνοτροφίας και Αλιείας, τις αρμοδιότητες αυτές ασκούσε η νομαρχιακή αυτοδιοίκηση και με το άρθρο 186 του ν.3852/2010  κατανέμονται στις περιφέρειες. Από την 1^η Ιανουαρίου 2013 αυτές θα ασκούνται από τους δήμους των περιφερειών Βορείου και Νοτίου Αιγαίου και Ιονίων Νήσων. Η άσκηση των παραπάνω αρμοδιοτήτων προϋποθέτει την υπηρεσία εξειδικευμένου επιστημονικού προσωπικού για την στελέχωση των διοικητικών μονάδων και κυρίως την στελέχωση των πολυάριθμων επιτροπών που είναι αναγκαίες για την διεκπεραίωση των αποφασιστικών ή γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων. Το προσωπικό αυτό τεκμαίρεται ότι υπηρετεί ήδη στις περιφέρειες προερχόμενο από τις καταργηθείσες νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις. Στις περιφέρειες διατηρούνται αντίστοιχες αρμοδιότητες και ως εκτούτου δεν είναι εφικτή η μεταφορά του στους δήμους, λαμβανομένης πάντως υπόψη και της υποστελέχωσης των νησιωτικών περιφερειών σε επιστημονικό προσωπικό. Η μετακίνηση  προσωπικού στους μεγάλους νησιώτικους δήμους ενδεχομένως να καλύπτει μέρος των αναγκών αλλά δεν είναι εύκολη η μετακίνηση προσωπικού στα μικρά νησιά. Ακόμη όμως και εάν αυτό ήταν εφικτό, ο φόρτος διοικητικής εργασίας λόγω του μεγέθους και του πληθυσμού των μικρών  νησιώτικων δήμων θα καθιστούσε απολύτως απαγορευτικό το κόστος μισθοδοσίας του επιστημονικού προσωπικού.

Αντίστοιχες παρατηρήσεις αναφέρονται και στους τομείς Φυσικών Πόρων, Ενέργειας και Βιομηχανίας όπου μεταβιβάζονται  10 επιπλέον αρμοδιότητες, στους Τομείς Απασχόλησης, Εμπορίου και Τουρισμού (4 αρμοδιότητες), Μεταφορών και Επικοινωνιών (8 αρμοδιότητες), Εργων, Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος (4 αρμοδιότητες).

Ο νομοθέτης του ν.3852/2010 επιχειρεί να ρυθμίσει με τις διατάξεις του άρθρου 206 τη διαδικασία άσκησης των αρμοδιοτήτων των νησιωτικών δήμων, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που από την 1^η Ιανουαρίου του 2013 μεταβιβάζονται  επιπροσθέτως. Βασική επιλογή είναι η ανάθεση της διοικητικής υποστήριξης, δηλαδή της παροχής προσωπικού και λειτουργικών μέσων, από τους μεγαλύτερους δήμους κάθε περιφερειακής ενότητας προς τους μικρότερους και ασθενέστερους. Λαμβανομένου υπόψη ότι στις νησιώτικες περιφέρειες οι περιφερειακές  ενότητες αντιστοιχούν στα πρώην επαρχεία και επιπλέον ο ίδιος ο νομοθέτης ορίζει και νέες περιφερειακές ενότητες διαμορφώνεται ex lege η ομάδα των δήμων που εξυπηρετείται από τον μεγαλύτερο. Σε αρκετές περιπτώσεις, λόγω της χωρικής πολυδιάσπασης των περιφερειακών ενοτήτων, ούτε ο μεγαλύτερος δήμος είναι σε θέση να παράσχει την αναγκαία διοικητική υποστήριξη. Η κατάσταση αυτή γίνεται περισσότερο επώδυνη όταν η διοικητική υποστήριξη καταστρώνεται κατά τρόπο αναγκαστικό και δεν αφήνεται η επιλογή της συνεργασίας στους ίδιους τους δήμους μέσα από την διαδικασία της σύναψης συμβάσεων διαδημοτικής συνεργασίας, δυνατότητα που ασφαλώς υπενθυμίζεται στην παρ.5 του άρθρου 206 του ν.3852/2010 αλλά ως εξαίρεση για την σύναψη συμβάσεων με δήμους άλλης περιφέρειας.

Για να έχουμε σαφέστερη εικόνα του νησιώτικου χώρου μετά τον  «Καλλικράτη» παραθέτουμε τους ακόλουθους πίνακες.

ΔΗΜΟΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΝΟΤΙΟΥ ΑΙΓΑΙΟΥ

ΔΗΜΟΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΒΟΡΕΙΟΥ ΑΙΓΑΙΟΥ

ΔΗΜΟΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΙΟΝΙΩΝ ΝΗΣΙΩΝ

Οι μικροί δήμοι των νησιών με πληθυσμό κάτω των 4.000 κατοίκων, δηλαδή το 58% του συνόλου των δήμων των τριών νησιώτικων περιφερειών (το 68% των δήμων έχουν πληθυσμό κάτω των 10.000 κατοίκων) δεν διαθέτουν ούτε μπορούν να διαθέσουν το αναγκαίο προσωπικό για την άσκηση των αρμοδιοτήτων που το άρθρο 94 του ν.3852/2010 κατανέμει στους δήμους όλης της χώρας. Επίσης δεν έχει υπάρξει καμία νομοθετική μέριμνα για την νησιώτικη διαδημοτική συνεργασία η οποία λόγω των ειδικών συνθηκών και του μεγέθους των νησιωτικών δήμων είναι απολύτως αναγκαία. Οι επιτακτικού περιεχομένου διατάξεις για την διοικητική υποστήριξη του άρθρου 206 του ν.3852/2010 είναι και ασαφείς και κατ΄ ουσία ανεφάρμοστες.

Από τις ρυθμίσεις για την "νησιωτικότητα" εξαιρούνται οι δεκαπέντε νησιώτικοι δήμοι που ανήκουν σε ηπειρωτικές, δηλαδή μη νησιώτικες περιφέρειες. Ο νομοθέτης παρέχει εξουσιοδότηση για την έκδοση προεδρικών διαταγμάτων προκειμένου, μετά από αίτημά του, να ασκήσουν και οι δήμοι αυτοί τις πρόσθετες αρμοδιότητες. Υπό το πρίσμα της πιθανής επανεξέτασης αυτών των διατάξεων, η εξαίρεση των δέκα πέντε δήμων δεν ενδείκνυται και πρέπει να ισχύει ευθέως και γιαυτούς ότι ρυθμίζεται για τους νησιώτικους δήμους. Στον επόμενο Πίνακα αποτυπώνονται οι δέκαπέντε αυτοί δήμοι.

2.           2.2.  Η ατυχής και δύσκολη «διαρχία» των νησιώτικων δημοτικών ενοτήτων

Ανάλογης προχειρότητας υπήρξε και η θεσμική οργάνωση της λειτουργίας των δέκα περίπου νησιωτικών δημοτικών κοινοτήτων όπου με το άρθρο 207 του ν.  3852/2010 καταστρώθηκε μία ιδιόμορφη διαρχία με τον ορισμό του αντιδημάρχου ως προέδρου της δημοτικής κοινότητας και στην ουσία την περιθωριοποίηση  του συμβουλίου της δημοτικής κοινότητας.

Οι  νησιώτικοι δήμοι, σύμφωνα με το άρθρο 59 του ν.3852/2010 έχουν επιπλέον του αριθμού που προκύπτει με βάση τον πληθυσμό τους  τόσους  αντιδημάρχους όσους και ο αριθμός των δημοτικών ενοτήτων (πρώην ΟΤΑ). Για τις δημοτικές  κοινότητες  που εκτείνονται στα όρια ενός νησιού (τυγχάνουν μάλιστα να είναι και  δημοτικές ενότητες- πρώην ΟΤΑ) ο επιχώριος Αντιδήμαρχος προεδρεύει (χωρίς δικαίωμα ψήφου!!!) στο Συμβούλιο της Δημοτικής Κοινότητας. Κατά μία πιθανή εκδοχή  στις Δημοτικές αυτές Κοινότητες ουσιαστικά ο αιρετός πρόεδρός τους λειτουργεί ως αντιπρόεδρος αφού το σύνολο των ουσιαστικών αρμοδιοτήτων ασκούνται από τον αντιδήμαρχο.

Ο νομοθέτης, με το άρθρο 44 του ν.3979/2011 «Για την ηλεκτρονική διακυβέρνησης και λοιπές διατάξεις» επεδίωξε να αντιμετωπίσει το πρόβλημα  αντιστοίχησης των αντιδημάρχων με τους συμβούλους της πλειοψηφίας που εκ του νόμου εκλέγονται στην νησιώτικη δημοτική ενότητα  και  ορίζει ότι  στους νησιώτικους δήμους ο αριθμός των αντιδημάρχων   που  προκύπτει από τον πληθυσμό προσαυξάνεται με τον αριθμό των δημοτικών κοινοτήτων (αντί ενοτήτων που όριζε ο ν. 3852/2010 και συνεχίζει  «Στις επιπλέον θέσεις των αντιδημάρχων, οι οποίοι ασκούν τις αρμοδιότητες τους σύμφωνα με το άρθρο 207 ορίζονται σύμβουλοι της πλειοψηφίας οι οποίοι έχουν εκλεγεί στην εκλογική περιφέρεια όπου ανήκει η νησιώτικη δημοτική κοινότητα και σε περίπτωση που δεν υπάρχει στην πλησιέστερη εκλογική περιφέρεια». Η   διάταξη αυτή είχε ως αποτέλεσμα σε αρκετούς, κυρίως μεγάλους νησιώτικους δήμους να αυξηθεί ο αριθμός των αντιδημάρχων, π.χ. στον Δήμο Λέσβου μπορούν να οριστούν 10 περισσότεροι αντιδήμαρχοι και να  ανέλθει ο αριθμός σε 23!!! και σε άλλους  υπάρχει μείωση  (π.χ. Κεφαλονιά ή Κέρκυρα) καθότι σε αυτούς ο αριθμός των δημοτικών κοινοτήτων είναι μικρότερος από τον αριθμό των δημοτικών ενοτήτων.  Ο νομοθέτης ήθελε προφανώς να   «λύσει» το ζήτημα των δήμων που έχουν νησιώτικες δημοτικές κοινότητες  αλλά  με λανθασμένη διατύπωση όχι μόνο δεν αντιμετώπισε το πρόβλημα αλλά το επιδείνωσε.

Οι δήμοι που έχουν νησιώτικες δημοτικές κοινότητες είναι πέντε: Ο Δήμος Κέρκυρας (Διαπόντιοι Νήσοι), ο Δήμος Νάξου (Μικρές Κυκλάδες), ο Δήμος Λευκάδος  (Κάλαμος και Καστός),ο Δήμος Κυθήρων (Αντικύθηρα) και ο Δήμος Θήρας (Θηρασία). Το σύνολο των νησιών- δημοτικών κοινοτήτων είναι 11. 

Το πρόβλημα του συστήματος διακυβέρνησης των πέντε  αυτών  δήμων δεν λύνεται ούτε με την  εφαρμογή της ρύθμισης του άρθρου 44 του ν.3979/2010 διότι αυτή δεν αντιμετωπίζει το πρόβλημα της διαρχίας το οποίο θα προκαλεί διαρκώς τριβές μεταξύ αντιδημάρχου και προέδρου τοπικής κοινότητας. Μοναδική λύση είναι η προσαρμογή του συστήματος διακυβέρνησης των πέντε ιδιόμορφων λόγω της πολυνησιωτικότητας δήμων ως εξής:

Ο αριθμός των αντιδημάρχων να είναι ο ίδιος που ισχύει για όλους τους νησιώτικους δήμους. Η δημοτική αρχή όμως στο νησί- δημοτική κοινότητα να εκπροσωπείται από τον Πρόεδρο της δημοτικής κοινότητας  ο οποίος να έχει περισσότερες αρμοδιότητες από τους υπολοίπους προέδρους,  να έχει αντιμισθία έως το ήμισυ του  Αντιδημάρχου και να μετέχει στην Εκτελεστική Επιτροπή με δικαίωμα ψήφου μόνο για τα θέματα που αφορούν το νησί του. Σύμφωνα με το εκλογικό σύστημα ο Πρόεδρος ανήκει στον συνδυασμό του δημάρχου γιατί αυτός έχει την πλειοψηφία των 3/5 στο συμβούλιο δημοτικής κοινότητας και συνεπώς δεν προκαλούνται ζητήματα παραταξιακών συγκρούσεων. Αντίθετα η διατήρηση του σημερινού συστήματος γεννά δυσλειτουργίες και κυρίως συγκρούσεις στο εσωτερικό της  παράταξης της πλειοψηφίας.

Σύμφωνα με τα αναφερόμενα παραπάνω, το άρθρου 207 του ν.3852/2010 είναι δόκιμο να αντικατασταθεί ως εξής:

«Αρθρο 207

Νησιωτικές Δημοτικές Κοινότητες

    1. Ο  πρόεδρος της δημοτικής κοινότητας που εκτείνεται στην εδαφική περιφέρεια ενός νησιού (νησιωτική δημοτική κοινότητα) ασκεί επιπλέον τις ακόλουθες αρμοδιότητες:

α) Έχει την ευθύνη της λειτουργίας των δημοτικών υπηρεσιών που είναι εγκατεστημένες στη δημοτική κοινότητα

β) Παρακολουθεί την εξέλιξη των έργων και των εργασιών που εκτελούνται στη δημοτική κοινότητα

γ) Μεριμνά για την καλή κατάσταση και λειτουργία του εξοπλισμού που βρίσκεται στη δημοτική κοινότητα.

δ) Υπογράφει με εξουσιοδότηση του δημάρχου, βεβαιώσεις, πιστοποιητικά και λοιπά διοικητικά έγγραφα που εκδίδονται από τις δημοτικές υπηρεσίες που λειτουργούν στα όρια της δημοτικής κοινότητας

ε) Ασκεί τις αρμοδιότητες της χορήγησης των αδειών καταστημάτων και επιχειρήσεων αρμοδιότητας του δήμου, της έκδοσης πιστοποιητικών προσωπικής και οικογενειακής κατάστασης των δημοτών και της έκδοσης βεβαιώσεων μόνιμης κατοικίας.

στ) Ασκεί κάθε άλλη αρμοδιότητα που μπορεί να τους μεταβιβάζει με απόφασή του ο δήμαρχος, που αφορά τη δημοτική κοινότητα.

2.    Στον πρόεδρο της δημοτικής κοινότητας του παρόντος άρθρου χορηγείται μηνιαία αποζημίωση ίση με το ένα τέταρτο της μηνιαίας αποζημίωσης του οικείου δημάρχου.»

Η αποκατάσταση αυτής της λαθεμένης νομοθετικής επιλογής θα αποκαταστήσει την εύρυθμη λειτουργία των πολυνησιωτικών δήμων και θα τους αναδείξει ως πρότυπα διοικητικής συγκρότησης έτσι ώστε να ενθαρρύνει στο μέλλον και άλλες συγχωνεύσεις στον νησιωτικό χώρο δεδομένου ότι σε ορισμένες περιπτώσεις το πληθυσμιακό μέγεθος και η έλλειψη επαρκών πόρων καθιστά ασύμφορη για την τοπική κοινωνία την συγκρότηση αυτοτελούς ΟΤΑ, διότι αυτός δεν μπορεί να ανταπεξέλθει στην αποστολή του.

     3.    Επίμετρο:  Ένα σχέδιο για την αποκατάσταση του μεταρρυθμιστικού λάθους

Η μελέτη των ρυθμίσεων των άρθρων 204-207 του ν. 3852/2010 αναδεικνύει την άμεση ανάγκη του επανασχεδιασμού του θεσμικού πλαισίου της νησιωτικής αυτοδιοίκησης. Για να καταστεί αυτό εφικτό απαιτείται καταρχήν η «εξατομικευμένη» προσέγγιση  κάθε πρόσθετης αρμοδιότητας και η ένταξή της σε συγκεκριμένη δέσμη πολιτικών που θα ασκούνται είτε από τους δήμους αποκλειστικά είτε με διαδημοτική συνεργασία, είτε με διαβαθμιδική συνεργασία. Ιδιαίτερα στις  νησιώτικες περιοχές η διαβαθμιδική συνεργασία είναι θέμα πρώτης προτεραιότητας διότι τα δύο επίπεδα της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν έχουν την «πολυτέλεια» της στελέχωσης των υπηρεσιών τους και της άσκησης παράλληλα αρκετών από τις αρμοδιότητές τους. Ως προς τις πρόσθετες αρμοδιότητες του άρθρου 204 πρώτο βήμα θα ήταν η μετακίνηση του χρόνου άσκησης από τους δήμους από την 1/1/2013 στην 1/1/2015. Στο διάστημα αυτό θα μπορέσει να μελετηθεί το περιεχόμενο και οι διαδικασίες άσκησης κάθε μίας από τις αρμοδιότητες σε σχέση με τα διάθεσιμα λειτουργικά μέσα των δύο επιπέδων τοπικής αυτοδιοίκησης. Σε τελική ανάλυση ίσως  αναδειχθεί προσφορότερη η διάκριση μεταξύ της διαδικασίας λήψης των πολιτικών αποφάσεων κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων και του φορέα της διοικητικής διαδικασίας, διάκριση  που μπορεί να οδηγήσει στον καθορισμό αρκετών γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων,  είτε δέσμιων είτε απλών, στα πολιτικά όργανα της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης ενώ η οριστική και διοικητική διεκπεραίωσή τους να ασκήσει από τις καλύτερα στελεχωμένες υπηρεσίες της περιφέρειας.

 Εξίσου αναγκαία είναι η διαμόρφωση ενός λειτουργικού σχεδίου για την αμφίδρομη παροχή διοικητικής υποστήριξης, δηλαδή οι «ισχνές» διοικητικές υπηρεσίες των μικρών νησιών μπορούν να διεκπεραιώνουν και διοικητικές  υποθέσεις της περιφέρειας και αντίστροφα, αξιοποιώντας και εφαρμογές της ψηφιακής αυτοδιοίκησης.

Εν κατακλείδι, δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι και στο παρελθόν η διοικητική λειτουργία του νησιωτικού χώρου παρήγαγε νέες διοικητικές εφαρμογές και ενέπνευσε πολιτικές διοικητικού εκσυγχρονισμού. Εννοούμε το  πρωτοποριακό πρόγραμμα «Αστερίας» - μία ιδέα που έχει την σφραγίδα ενός εξέχοντα αυτοδιοικητικού, του Σταύρου Μπένου- για την διοικητική εξυπηρέτηση στα νησιά του 1997 και την κατοπινή μετεξέλιξή του στο πρόγραμμα «Αριάδνη» και στα σημερινά Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (ΚΕΠ).

Άνοιγμα σε νέες ιδέες, ουσιαστικός διάλογος και διαβούλευση με όλες τις δυνάμεις των νησιώτικων τοπικών κοινωνιών και κυρίως πραγματικό μεταρρυθμιστικό όραμα και τόλμη χρειάζεται για μία νέα επανεκκίνηση του «Καλλικράτη» στον νησιώτικο χώρο, τον κρίσιμο και γοητευτικό αυτόν χώρο της ελληνικής αυτοδιοίκησης.

---

[1] Πρβλ.  σχετικά Απ. Παπακωνσταντίνου, Η συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης των νησιωτικών περιοχών, www.nomosphysis.org.gr (Οκτώβριος 2004). Ειδικότερα καταλήγει στο συμπέρασμα ότι «Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης των νησιωτικών περιοχών αποτελεί ειδικότερη όψη της γενικότερης αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης. Οι ιδιαιτερότητες που χαρακτηρίζουν τις νησιωτικές περιοχές προσδίδουν ωστόσο στην εν λόγω αρχή εν πολλοίς αυτόνομο περιεχόμενο. Το Σύνταγμα περιλαμβάνει άλλωστε συγκεκριμένους ορισμούς για τις περιοχές αυτές στο άρθρο 106 παρ. 1 καθώς και στην ερμηνευτική δήλωση που συνοδεύει το άρθρο 101. Συγκροτείται έτσι ένα πλέγμα συνταγματικών κανόνων, η συνάρθρωση των οποίων διαμορφώνει το κανονιστικό περιεχόμενο της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης των νησιωτικών περιοχών»

[2] Βλ. σχετικά Απ.Παπακωνσταντίνου, ό.π. όπου αναφέρεται η βιώσιμη ανάπτυξη ως η συμπύκνωση  της συνταγματικής επιταγής του άρθρου 106, παρ.1 δεδομένου ότι «η οικονομική ανάπτυξη δεν μπορεί να νοηθεί…αποκομμένα από την κοινωνική και περιβαλλοντική διάσταση». Για παράδειγμα η ελλιπής συμπερίληψη ειδικών προβλέψεων στα αναπτυξιακά προγράμματα που καταρτίζει η Κυβέρνηση για την άρση των αρνητικών συνεπειών της νησιωτικότητας παραβιάζει την συνταγματική επιταγή του άρθρου 106, παρ.1, δηλαδή η επίκληση της νησιωτικότητας επιβάλλεται να συνοδεύεται από θεσμικά μέτρα και μέτρα πολιτικής που αμβλύνουν ή και αίρουν τις δυσμενείς συνθήκες της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης στα νησιά.

[3] Βλ. Αιτιολογική έκθεση του ν.3852/2010. Την συνθήκη του Άμστερνταμ, άρθρο 158,  βλ. Επίσημη Εφημερίδα αριθ. C 340 της 10ης Νοεμβρίου 1997 www.eurlex.europa.eu/el/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html#0001010001

[4] Βλ. Ιωάννης Σπιλάνης/Ι. Ακριβοπούλου/Κ. Γάκης/ Γ. Μιχαηλίδης/ Αθ. Νιάρχος, Ο Καλλικράτης στα Νησιά, ΕΕΤΑΑ, Αθήνα 2010, σ. 13-14.

Για την  νησιωτικότητα και την αναπτυξιακή προοπτική του νησιώτικου χώρου πρβλ. Σπιλάνης Ι./Βαγιάννης Ε./Βακουφάκης Χ./Κονδύλη Ι,  Βιώσιμη Ανάπτυξη νησιώτικου χώρου, www.3aegean.gr Το θεσμικό πλαίσιο για τη βιώσιμη χωρική ανάπτυξη των  νησιωτικών περιφερειών: το παράδειγμα της περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου, www.nomosphysis.org.gr Οκτώβριος 2004, Α.Παπαδασκαλόπουλος/Γ.Μέργος/Εμ.Χριστοφάκης, Περιφερειακή αναπτυξιακή στρατηγική για τον νησιωτικό χώρο, www.ipa.panteion.gr/6

[5] Πρβλ και Κ.Χλωμούδη, Μεταφορές στα νησιά και Υπηρεσίες δημοσίου συμφέροντος, www.hellasmaritime.blogspot.com