 |
| Άρθρο του Δημήτρη Κατσούλη |
Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Στα πρώτα βήματα συγκρότησης των οργάνων του συστήματος διακυβέρνησης των δήμων και των περιφερειών προκύπτουν κρίσιμα ζητήματα για τα οποία χρειάζεται ερμηνευτική προσέγγιση αλλά και νομοθετική αποκατάσταση των βασικών και ενιαίων αρχών λειτουργίας του συστήματος διακυβέρνησης. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα των Επιτροπών. Ενώ στους δήμους θα πράγματα φαίνονται να εξελίσσονται ομαλά ακολουθώντας την βασική και αναπόφευκτη διάκριση μεταξύ των διοικητικών επιτροπών και των επιτροπών του δημοτικού συμβουλίου που έχουν ως ρόλο την επεξεργασία των θεμάτων που εισάγονται ή παραπέμπονται από το δημοτικό συμβούλιο και τις οποίες χάριν αντιδιαστολής τις αποκαλούμε «Επιτροπές Εργασίας».
Έτσι στην πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση διακρίνουμε τις «διοικητικές επιτροπές» εκείνες δηλαδή που ασκούν εκτελεστικές και αποφασιστικές αρμοδιότητες και αποτελούν αυτοτελή όργανα του συστήματος διακυβέρνησης, όπως η οικονομική επιτροπή και η επιτροπή ποιότητας ζωής και τις «επιτροπές εργασίας» που συγκροτούνται από το δημοτικό συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 70 του ν. 3852/2010 και στις οποίες μπορούν να μετέχουν και ιδιώτες έχοντας ρόλο αποκλειστικά εισηγητικό, γνωμοδοτικό και επεξεργασίας των θεμάτων του εισάγονται στο δημοτικό συμβούλιο[1]. Οι επιτροπές αυτές ρυθμίζονται από τον κανονισμό του δημοτικού συμβουλίου και ως προς τον αριθμό τους και ως προς τον αριθμό των μελών και την σύνθεσή τους. Σε αυτές πρέπει να εκπροσωπούνται αναλογικά όλες οι δημοτικές παρατάξεις έτσι ώστε να επιτυγχάνεται η αποστολή τους.
Τα πράγματα δεν είναι τόσο ξεκάθαρα στις Περιφέρειες. Επειδή εν προκειμένω ο νομοθέτης δεν ακολούθησε με συνέπεια τον κανόνα της ενιαίας ρύθμισης του συστήματος διακυβέρνησης και επηρεάστηκε από την πεπατημένη της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης όπου οι επιτροπές εργασίας ταυτίζονταν με τις «διοικητικές επιτροπές» και μάλιστα ήταν πολυάριθμες πρόβλεψε με το άρθρο 164 του ν.3852/2010 την ευχέρεια των περιφερειακών συμβουλίων να συγκροτούν δύο «διοικητικές επιτροπές» κατά το πρότυπο της οικονομικής επιτροπής και των δύο διοικητικών επιτροπών των δήμων (οικονομικής και επιτροπής ποιότητας ζωής) ενώ δεν καταστρώνει ανάλογη του άρθρου 70 του ιδίου νόμου ρύθμιση για τις επιτροπές εργασίας του περιφερειακού συμβουλίου.
2. ΟΙ ΕΠΙΤΡΟΠΕΣ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 164 του ν. 3852/2010
Σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 164 του ν.3852/2010 με «απόφαση του περιφερειακού συμβουλίου μπορεί να συστήνονται μέχρι δύο (2) επιτροπές, στις οποίες το συμβούλιο μεταβιβάζει αρμοδιότητές του για συγκεκριμένους τομείς περιφερειακής πολιτικής που ορίζονται από αυτό ανάλογα με τα χαρακτηριστικά και τις ιδιαιτερότητες της οικείας περιφέρειας. Μέλη των επιτροπών αυτών ορίζονται περιφερειακοί σύμβουλοι ανάλογα της δύναμης των περιφερειακών παρατάξεων. Δεν αποτελεί ασυμβίβαστο η ταυτόχρονη συμμετοχή των περιφερειακών συμβούλων στην οικονομική επιτροπή και στις επιτροπές του άρθρου αυτού. Ο αριθμός των μελών της κάθε επιτροπής καθορίζεται με απόφαση του περιφερειακού συμβουλίου». Στην παράγραφο 4 του ιδίου άρθρου ορίζεται ότι: «για τη σύσταση των επιτροπών του περιφερειακού συμβουλίου, τη σύγκληση, την απαρτία, την πλειοψηφία, τη λήψη απόφασης και κάθε άλλο σχετικό θέμα ισχύουν αναλογικά οι διατάξεις για την οικονομική επιτροπή». Έως εδώ δεν θα υπήρχε ζήτημα ασάφειας εάν δεν όριζε η προηγούμενη παράγραφος ότι ως μέλη των επιτροπών του άρθρου αυτού ορίζονται περιφερειακοί σύμβουλοι ανάλογα με την δύναμη των περιφερειακών παρατάξεων διάταξη που κατευθύνει στην αναλογική εκπροσώπηση όλων των περιφερειακών παρατάξεων ενώ αντίθετα η «αναλογική» εφαρμογή των ρυθμίσεων για την οικονομική επιτροπή οδηγεί στην μη αναλογική εκπροσώπηση όλων των παρατάξεων αφού η σύνθεση καθορίζεται ex lege ως προς την πλειοψηφία και χωρίς να εξασφαλίζεται η συμμετοχή όλων των περιφερειακών παρατάξεων της μειοψηφίας.
Ως προς τις αρμοδιότητες, τόσο η παράγραφος 1 όπως προαναφέρεται αλλά και η παράγραφος 3 του άρθρου 3852/2010, προσδιορίζουν των ρόλο των επιτροπών που άρθρου 164 ως «διοικητικών επιτροπών» αφού ασκούν μέρος των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων του περιφερειακού συμβουλίου οι οποίες μεταβιβάζονται από αυτό με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, δηλαδή την ανάκληση όσων κρίνονται ιδιαίτερης σημασίας ή την «αναπομπή» τους στο περιφερειακό συμβούλιο όταν κρίνονται ιδιαίτερης σημασίας από την επιτροπή.
Πρόεδρος της επιτροπής είναι ο έχων την αντίστοιχη αρμοδιότητα αντιπεριφερειάρχης (παρ. 2 του άρθρου 164 του ν.3852/2010) κατά την πεπατημένη των παλαιών νομαρχιακών επιτροπών αλλά και τον κανόνα που ακολουθείται για τις λοιπές διοικητικές επιτροπές όπου ex lege πρόεδρος είναι ο δήμαρχος ή περιφερειάρχης ή ο οριζόμενος αντίστοιχα από αυτούς αντιδήμαρχος ή αντιπεριφερειάρχης.
Αντιπρόεδρος εκλέγεται μέλος που ανήκει σε περιφερειακή παράταξη της μειοψηφίας κατά την επίσης κρατούσα πρακτική για την αποτελεσματικότητα και την θωράκιση της οποίας έχουμε σοβαρές επιφυλάξεις. Στις διοικητικές επιτροπές η συμμετοχή της μειοψηφίας δεν έχει σκοπό να διαχύσει την «κυβερνητική ευθύνη» στο σύνολο των μελών του περιφερειακού συμβουλίου ή των επιτροπών αλλά να κατοχυρώσει το δικαίωμα του δημοκρατικού πολιτικού ελέγχου, της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης. Συνεπώς η ευθύνη για τις αποφάσεις που είναι «κυβερνητικού», «πολιτικοδιοικητικού» περιεχομένου την έχει η πλειοψηφία. Συνεπώς η προέλευση του αντιπροέδρου από την μειοψηφία μπορεί να οδηγήσει σε δυσλειτουργία της επιτροπής όταν αυτός προεδρεύει ή όταν χρειαστεί να εκφράσει τις κατά πλειοψηφία αποφάσεις της. Αντίθετα, είναι εύλογη και αποτελεί αναγνώριση του σημαντικού πολιτικού ρόλου της μειοψηφίας η συμμετοχή της στο προεδρείο του δημοτικού συμβουλίου ή στο προεδρείο των επιτροπών εργασίας.
3. ΜΠΟΡΟΥΝ ΝΑ ΛΕΙΤΟΥΡΓΗΣΟΥΝ «ΕΠΙΤΡΟΠΕΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ» ΣΤΑ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΑ ΣΥΜΒΟΥΛΙΑ;
Έχοντας προσδιορίσει ο ίδιος ο νομοθέτης των αποφασιστικό- διοικητικό χαρακτήρα των επιτροπών του άρθρου 164 του ν. 3852/2010 και συνεπώς κατατάσσοντάς τες στις διοικητικές επιτροπές κατά αναλογία των δύο διοικητικών επιτροπών που καταστρώνονται για τους δήμους, γεννάται το ερώτημα: μπορεί το περιφερειακό συμβούλιο στο πλαίσιο του κανονισμού του να προβλέψει και να συγκροτήσει επιτροπές εργασίας ανάλογες εκείνων του άρθρου 70 που ισχύει για τα δημοτικά συμβούλια;
Προτού απαντήσει κανείς στο ερώτημα είναι χρήσιμο και σκόπιμο να αναρωτηθεί εάν χρειάζονται οι επιτροπές εργασίας.
Σύμφωνα με την διάταξη της παρ.1 του άρθρου 70 οι αντίστοιχες επιτροπές του δημοτικού συμβουλίου έχουν ως αποστολή «την επεξεργασία και εισήγηση θεμάτων της αρμοδιότητάς του». Συνεπώς δεν μπορεί να μεταβιβαστούν σε αυτές αυτοτελείς αποφασιστικές αρμοδιότητες, δηλαδή δεν μπορούν να λαμβάνουν άμεσα εκτελεστές αποφάσεις. Ακόμη και εάν μεταφερθεί το βάρος της αποφασιστικής διαδικασίας για ορισμένους τομείς οι αποφάσεις πρέπει να γίνουν αποδεκτές από το συμβούλιο. Διευκρινίζεται μάλιστα στην παράγραφο 4 του άρθρου 70 του ν.3852/2010 ότι θέματα που προτείνονται από τον δήμαρχο και έχουν γραφτεί ήδη στην ημερήσια διάταξη παραπέμπονται στην επιτροπή για γνωμοδότηση με απόφαση του συμβουλίου ενώ ο πρόεδρος του δημοτικού συμβουλίου έχει το δικαίωμα να θέσει θέματα υπόψη της αρμόδιας επιτροπής προτού τα εγγράψει στην ημερήσια διάταξη.
Οι επιτροπές εργασίας συγκροτούνται ανά τομέα δημοτικής πολιτικής και μπορούν να συμβάλλουν καθοριστικά στην εύρυθμη λειτουργία του δημοτικού συμβουλίου διότι πολλά από τα κρίσιμα ζητήματα για τα οποία αυτό καλείται να αποφασίσει έχουν απασχολήσει τις παρατάξεις στο πλαίσιο της αρμόδιας επιτροπής, έτσι ώστε να έχουν προηγηθεί διαβουλεύσεις, τεκμηρίωση και ζύμωση στην τοπική κοινή γνώμη. Στην επιτροπή του άρθρου 70 μπορούν επίσης να μετέχουν υπηρεσιακοί παράγοντες, πολίτες, ιδιώτες με ειδίκευση έτσι ώστε οι αποφάσεις να έχουν περάσει από την διαβούλευση και την κρίση περισσοτέρων παραγόντων του πολιτικού διοικητικού συστήματος και της κοινωνίας των πολιτών.
Η αναγκαιότητα ανάλογης διεργασίας στο περιφερειακό συμβούλιο είναι προφανής. Η πολυπλοκότητα των θεμάτων που ανήκουν στην αρμοδιότητα της περιφέρειας, η αναγκαιότητα της διάχυσης των πληροφοριών σε όλα τα επίπεδα της ενδοπεριφερειακής κοινωνίας, η ενεργοποίηση περιφερειακών επιστημονικών φορέων, ιδιωτών και υπηρεσιακών παραγόντων είναι κρίσιμη για την καλή προετοιμασία των θεμάτων που καλείται να συζητήσει και να αποφασίσει το περιφερειακό συμβούλιο.
Επίσης η πρακτική και η αποστολή των κοινοβουλευτικών επιτροπών που έχουν ανάλογη αποστολή είναι μία θεσμική εμπειρία την οποία τα περιφερειακά συμβούλια πρέπει να αξιοποιήσουν. Αντίθετα, πρέπει να αποστασιοποιηθούν από την πρακτική και την εμπειρία των νομαρχιακών συμβουλίων τα οποία κατά κανόνα διαιώνισαν την διοικητική νοοτροπία των κρατικών οργάνων των οποίων υπήρξαν διάδοχα.
Το ότι ο νομοθέτης δεν αναφέρεται ρητά στις επιτροπές εργασίας δεν σημαίνει ότι τα περιφερειακά συμβούλια δεν μπορούν να τις θεσμοθετήσουν με τους κανονισμούς λειτουργίας τους. Η συγκρότηση και λειτουργία των επιτροπών εργασίας είναι εσωτερική οργανωτική υπόθεση του συλλογικού οργάνου και δεν επηρεάζει την τυπικότητα της λήψης των αποφάσεων του οργάνου. Μοναδικό πρόβλημα για το οποίο ίσως απαιτείται νομοθετική ρύθμιση είναι η πρόβλεψη για την κάλυψη των τυχόν δαπανών, αποζημιώσεων κ.ο.κ. που συνεπάγεται η λειτουργία των επιτροπών εργασίας.
[1] Βλ άρθρο 70 του ν.3852/2010 «1. Το δημοτικό συμβούλιο με τον εσωτερικό κανονισμό λειτουργίας του μπορεί να συγκροτεί επιτροπές για την επεξεργασία και εισήγηση θεμάτων της αρμοδιότητάς του. Ειδικότερα στους τουριστικούς δήμους συγκροτείται επιτροπή για την επεξεργασία και εισήγηση στο δημοτικό συμβούλιο θεμάτων τουριστικής ανάπτυξης και προβολής του δήμου.
2. Στις επιτροπές προεδρεύει δημοτικός σύμβουλος που ορίζεται με την απόφαση της συγκρότησης. Σε αυτές μετέχουν σύμβουλοι που προτείνονται από όλες τις δημοτικές παρατάξεις του δημοτικού συμβουλίου, υπάλληλοι της αρμόδιας διεύθυνσης του δήμου, καθώς και ιδιώτες εμπειρογνώμονες στα θέματα της επιτροπής και εκπρόσωποι κοινωνικών φορέων της περιοχής.
3. Με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου που λαμβάνεται με την πλειοψηφία των δυο τρίτων (2/3) του συνόλου των μελών του, είναι δυνατή η καταβολή εξόδων κίνησης και ημερήσιας αποζημίωσης, σε ιδιώτες μέλη επιτροπών, που συγκροτούνται από το συμβούλιο, για μετακινήσεις στο εσωτερικό και στο εξωτερικό, οι οποίες γίνονται για εκτέλεση υπηρεσίας, σχετικής με το έργο τους. Το ύψος της ημερήσιας αποζημίωσης για τις μετακινήσεις στο εσωτερικό καθορίζεται σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία. Το ύψος της ημερήσιας αποζημίωσης και τα έξοδα κίνησης στο εξωτερικό καθορίζονται σύμφωνα με τις εκάστοτε ισχύουσες σχετικές διατάξεις.
4. Θέματα που έχουν εγγραφεί στην ημερήσια διάταξη, ύστερα από πρόταση του δημάρχου, μπορούν να παραπεμφθούν σε επιτροπή μόνο με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου, με την οποία καθορίζεται και προθεσμία για την υποβολή σχετικής μελέτης ή εισηγήσεως. Θέματα που εισάγει, προς συζήτηση η οικονομική ή η επιτροπή ποιότητας ζωής, δεν παραπέμπονται σε επιτροπή.
Πλην των ανωτέρω θεμάτων, ο πρόεδρος δύναται να παραπέμπει σε επιτροπή οποιοδήποτε άλλο θέμα και πριν από την εγγραφή του στην ημερήσια διάταξη.»
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου