ΔΗΜΟΤΙΚΟΙ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΙ ΑΞΙΟΠΡΕΠΕΙΑΣ ΚΑΙ ΕΥΘΥΝΗΣ

Οι πραγματικοί και ρεαλιστικοί προϋπολογισμοί είναι το όχημα για την οικονομική αυτοδυναμία των Ο.Τ.Α.

Του Δήμητρη Κατσούλη

Δικηγόρου, τέως Δημάρχου Αυλώνος Ευβοίας

 

Με τον πρόσφατο νόμο 4172/2013 (άρθρο 77) καθιερώνεται για πρώτη φορά ο υποχρεωτικός προέλεγχος του σχεδίου του Προϋπολογισμού των Δήμων από το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας και το Υπουργείο Εσωτερικών. Συγκεκριμένα θα ελέγχεται η ακριβής αναγραφή των εσόδων με βάση τα ποσά που θα έχει ήδη λογαριάσει το Παρατηρητήριο έχοντας τα στοιχεία από την βάση δεδομένων που ενημερώνεται σε μηνιαία βάση από τις οικονομικές υπηρεσίες των δήμων.  Η Κεντρική  Ένωση Δήμων Ελλάδας έχει ήδη υποδείξει στους Δήμους να αγνοήσουν την υποχρέωση αυτή και να υποβάλλουν τους προϋπολογισμούς στην Υπηρεσία που ασκεί κανονικά τον έλεγχο νομιμότητας. Πράγματι η διάταξη που ρυθμίζει τον υποχρεωτικό προέλεγχο του Σχεδίου του Προϋπολογισμού των Δήμων είναι απαράδεκτη και αντίκειται στην συνταγματική αρχή της διοικητικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.

Ποιόν σκοπό εξυπηρετεί άραγε ο υποχρεωτικός προέλεγχος του Προϋπολογισμού; Μπορεί να εγγραφεί στον Προϋπολογισμό έσοδο το ύψος του οποίου δεν δικαιολογείται; Ασφαλώς δεν μπορεί. Το περιεχόμενο όμως της δικαιολογίας και η ευθύνη της απόδειξης πρέπει να αφεθεί στον Δήμο εφόσον μπορεί να  υπάρξει και διαφορετική  δικαιολογία και τεκμηρίωση.

Ανέκαθεν ο νομοθέτης προέβλεπε την δικαιολόγηση των προβλεπομένων εσόδων και η ασκούσα τον έλεγχο νομιμότητας Υπηρεσία επέστρεφε τον Προϋπολογισμό για διόρθωση όταν η δικαιολογία δεν ήταν επαρκώς τεκμηριωμένη.

Τι παραπάνω θα προσθέσει  ο προέλεγχος από το Υπουργείο και η απαίτηση να εγγραφεί συγκεκριμένο και εγκεκριμένο από αυτό ποσόν σε κάθε κωδικό εσόδων;

Πέραν του ελέγχου νομιμότητας που ασκείται κατά την υποβολή του Προϋπολογισμού στην εποπτεύουσα Υπηρεσία, με τον ν.3852/2010, τον «Καλλικράτη», προβλέπεται η τριμηνιαία έκθεση της οικονομικής επιτροπής  έτσι ώστε να ενημερώνεται το Δημοτικό Συμβούλιο για την πορεία εκτέλεσης του Προϋπολογισμού αλλά με άλλες επόμενες του «Καλλικράτη» διατάξεις η πορεία εκτέλεσης του Προϋπολογισμού παρακολουθείται σε μηνιαία βάση από το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας. Ο νόμος προβλέπει μάλιστα και την υποχρεωτική αναμόρφωση του προϋπολογισμού όταν διαπιστώνεται υστέρηση στην είσπραξη των εσόδων και  όταν τα προϋπολογισθέντα έσοδα είναι υπερεκτιμημένα. Υποχρεώνεται  ο Δήμος, μετά το πρώτο εξάμηνο εκτέλεσης του προϋπολογισμού, να προβεί και σε μείωση δαπανών προκειμένου να ισοσκελίσει την απώλεια  των εσόδων.

Με άλλα λόγια, τα τελευταία χρόνια καταστρώθηκε ένα αναλυτικό και επιτακτικό πλαίσιο παρακολούθησης και ελέγχου της εκτέλεσης των προϋπολογισμών  των Δήμων και εσχάτως αυτό επικεντρώνεται στην εκτίμηση των εσόδων. Δεν χρειαζόταν επιπλέον προέλεγχος του Σχεδίου  πολύ δε περισσότερο όταν αυτός περιορίζει ασφυκτικά και ουσιαστικά εκμηδενίζει την πρωτοβουλία του Δημοτικού Συμβουλίου.

Οι διατάξεις του άρθρου 77 του ν. 4172/2013 (ΦΕΚ 167 Α΄/23-7-2013) επιβεβαιώνουν δυστυχώς ότι ο νομοθέτης αξιολογεί – όλως αυθαιρέτως- τους υπαλλήλους των Οικονομικών Υπηρεσιών των Δήμων ως  ανίκανους να συντάξουν νόμιμο Προϋπολογισμό και τους αιρετούς, Δημάρχους, Δημοτικούς Συμβούλους, Προέδρους  Δημοτικών και Τοπικών Κοινοτήτων ως άσχετους, ψεύτες και απατεώνες.  Σε κάθε περίπτωση αμαυρώνει την  εντιμότητα και καταρρακώνει κύρος τους.

Οι Δημοτικές Αρχές οφείλουν να προασπίσουν την συνταγματική νομιμότητα, το δημόσιο συμφέρον  και την αξιοπρέπειά τους. Ορθά συνεπώς η Κ.Ε.Δ.Ε. τους προτρέπει να αρνηθούν τον προέλεγχο του Σχεδίου του Προϋπολογισμού, να συντάξουν τον προϋπολογισμό όπως προβλέπει ο νόμος, δηλαδή ισοσκελισμένο με τα πραγματικά και ρεαλιστικά δεδομένα  και να τον υποβάλλουν για έλεγχο νομιμότητας μόνο στην αρμόδια εποπτεύουσα Υπηρεσία (Γενικό Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης).

Δεν αρκεί όμως να γίνουν όλα αυτά.  Πρέπει, επιτέλους, να ξανασκεφτούμε αντιλήψεις και πρακτικές που πρυτάνευσαν και στη τοπική αυτοδιοίκηση ιδίως στην προ κρίσης εποχή αλλά και εν συνεχεία.

Με δυσκολία οι Δήμοι και ιδίως οι αιρετοί – με εξαίρεση ίσως τους μεγάλους ή οικονομικά εύρωστους δήμους- υπερασπίζαμε την ιδέα του πραγματικά ισοσκελισμένου και ρεαλιστικού προϋπολογισμού, παρότι ίσως την πιστεύαμε.  Εξάλλου το κλίμα εκείνης της εποχής άφηνε περιθώρια για «διεκδικητικούς», «αναπτυξιακούς», «πολιτικούς» προϋπολογισμούς, χωρίς πραγματική αξιολόγηση της δυνατότητας εξασφάλισης των πόρων. Ιδιαίτερα στους μεσαίους και μικρούς Δήμους όπου οι ίδιοι πόροι ήταν ελάχιστοι αυτό ήταν σύνηθες. Άλλωστε ήταν πολιτικά αδιανόητο να μην περιελάμβανε ο προϋπολογισμός ένα επαρκές έως μεγαλεπήβολο τεχνικό πρόγραμμα, ιδίως πριν από τις εκλογές. Έτσι ικανοποιούντο εν μέρει οι πραγματικές ανάγκες που είναι απεριόριστες αλλά καταγράφονταν και οι προεκλογικές υποσχέσεις. Τα προβλήματα και οι ανάγκες ήταν και είναι τεράστιες και ο κάθε Δήμαρχος, Δημοτικός Σύμβουλος, Πρόεδρος του Τοπικού Συμβουλίου  ήθελε να έχει την ψευδαίσθηση ότι είναι ένα βήμα πριν την πραγμάτωση των λύσεων, αφού είναι «μέσα» στον προϋπολογισμό. Κοιτούσε και έδειχνε στον πολίτη το σκέλος των  προϋπολογισθέντων δαπανών.

Επειδή όμως ο προϋπολογισμός έπρεπε να είναι ισοσκελισμένος ήταν αναγκαίο να εγγραφούν και τα αντίστοιχα έσοδα. Οι τακτικές επιχορηγήσεις (ΚΑΠ) καθώς και τα Έκτακτα Ειδικευμένα Έσοδα (δηλαδή χρηματοδοτήσεις για συγκεκριμένο έργο, μελέτη, δράση) ήταν συγκεκριμένα, δεν μπορούσαν να φουσκώσουν. Έτσι φούσκωναν – στο μέτρο πάντα του δυνατού και ευεξήγητου- οι ίδιοι πόροι, οι πρόσοδοι. Η αγωνία του Δημάρχου και των συνεργατών του ήταν να δικαιολογήσουν την εκτίμηση των εσόδων. Τα παλαιότερα χρόνια ήταν πιο εύκολο, τα τελευταία χρόνια και πριν και μετά το 2010  γινόταν εξαιρετικά δύσκολο.

Τι σημαίνει στην πράξη η υπερεκτίμηση των εσόδων; Σημαίνει ότι τα αυξημένα έσοδα επιτρέπουν την εγγραφή περισσοτέρων δαπανών για έργα, προμήθειες, μελέτες, εργασίες, δηλαδή για το Τεχνικό Πρόγραμμα. Από την στιγμή που η δαπάνη αυτή είναι γραμμένη στον Προϋπολογισμό μπορούσε να ξεκινήσει η διαδικασία ανάληψής της, ψήφισης της πίστωσης και ανάθεσης του έργου κ.ο.κ. Εάν όμως τα έσοδα είναι υπερεκτιμημένα δεν μπορούν να εισπραχθούν και ως εκ τούτου οι υποχρεώσεις που αναλήφθηκαν με την εκτέλεση του σκέλους των δαπανών θα μείνουν απλήρωτες, δεδομένου ότι δεν μπορεί να μείνει απλήρωτη η μισθοδοσία, τα τοκοχρεολύσια, καύσιμα, κ.ο.κ. δηλαδή οι ανελαστικές δαπάνες. Σε ορισμένους Δήμους βέβαια έφθαναν να μην πληρώνουν ούτε τις ασφαλιστικές εισφορές τις οποίες άλλωστε είχαν εισπράξει και έπρεπε να αποδώσουν και άλλα πολύ χειρότερα.

Γίνεται σαφές ότι ο προϋπολογισμός του Δήμου πρέπει να είναι πραγματικός, δηλαδή να καταγράφει τα έσοδα που πραγματικά μπορεί να έχει και  τις δαπάνες που αντιστοιχούν σε αυτά τα έσοδα. Όπως ο καθένας κάνει στον προσωπικό και οικογενειακό προϋπολογισμό.

Στην πράξη όμως πρέπει ο Δήμαρχος που βρίσκεται στο πρόβλημα αυτό να ξεπεράσει τον εαυτό του. Προσωπικά βρέθηκα πολλές φορές μπροστά στο δίλλημα  γιατί πάντα ξεκινούσα μαζί με τους υπηρεσιακούς συνεργάτες μου με την απόφαση να συντάξουμε επιτέλους πραγματικό προϋπολογισμό!!!. Πάντα κατέληγα με ανακούφιση στην σύνταξη προϋπολογισμού που είχε και αρκετά νέα έργα!!!. Για να γίνει αυτό παραβίαζα την αρχική μου απόφαση να μην υπερεκτιμήσουμε τα έσοδα διότι δεν «έβγαινε» αλλιώς. Έτσι τουλάχιστον ήξερα  και πόσα χρέη θα στείλω στην επόμενη χρονιά με την ελπίδα ότι ο από μηχανής θεός θα μου δώσει την τύχη να έχω περισσότερα χρήματα. Πρέπει πάντως να ομολογήσω ότι ξεκίνησα το 2003 με ένα μακροσκελές τεχνικό πρόγραμμα για να καταλήξω το 2010 σε τεχνικό πρόγραμμα του οποίου το σκέλος των  δαπανών από  ιδίους πόρους αναλογούσε  δύο  μόνο εκατοντάδες χιλιάδες ευρώ. Με άλλα λόγια μείωσα την πλασματικότητα των προϋπολογισμών αλλά δεν την εξαφάνισα. Κάνοντας την αυτοκριτική μου θα έλεγα ότι προτίμησα να διαχειριστώ με «τσιγγουνιά» το πολιτικό κόστος αλλά δεν έφθασα στην αντίπερα όχθη.

Ποια είναι η αντίπερα όχθη; Είναι να πεις ανοικτά στους δημότες: «Αυτά τα χρήματα μας δίνει το κράτος, αυτά έχουμε εξασφαλίσει από έκτακτες χρηματοδοτήσεις, αυτά συγκεντρώνουμε από τα τέλη. Τα έξοδα λειτουργίας του Δήμου είναι τόσα. Τόσα χρειάζονται για την πληρωμή μισθών και των υποχρεώσεων σε ασφαλιστικά ταμεία, τόσα για καύσιμα προκειμένου να δουλέψουν τα οχήματα του Δήμου. Δεν μας μένει ούτε ένα ευρώ για να κάνουμε έργο, ή μας μένουν μόνο αυτά τα λίγα. Με αυτά τα λίγα μπορούμε να εκτελέσουμε μόνο αυτά τα λίγα έργα. Τα ιεραρχούμε; Συμφωνείτε;» Αν τολμήσεις και το πεις αυτό ή καλύτερα εάν το έλεγες έως το 2010 οι περισσότεροι θα σου έλεγαν «να κόψεις τον λαιμό σου, εμείς σε ψηφίσαμε για να μας κάνει αυτά που μας υποσχέθηκες ή έστω αυτά που θέλουμε», οι συνεργάτες θα έλεγαν «είσαι ηλίθιος (ή μάλλον κάτι πιο σύνηθες) χρέωσε στον επόμενο, εσένα γιατί σου φόρτωσαν τόσα χρέη, τι θα πούμε τώρα στο χωριό;». Εάν όμως τελικά κατορθώσεις να περάσεις έναν τέτοιο προϋπολογισμό (πράγμα εξαιρετικά δύσκολο διότι πρέπει να πείσεις και την πλειοψηφία των Συμβούλων σου να σκεφθούν όπως εσύ) θα έχεις  μειώσει έως εκμηδενίσει το χρέος του Δήμου πολύ γρήγορα και τότε έχει νόημα να σχεδιάσεις μαζί με τους δημότες την πορεία για την εξοικονόμηση πόρων προκειμένου να «έχουμε να λέμε στο χωριό».

Επειδή όμως το να αξιολογούμε την σημερινή αναγκαιότητα της αυτοδιοίκησης με βάση τις αντιλήψεις και τις πρακτικές της προ του 2010 εποχής είναι  πολιτικά και τεχνοκρατικά λάθος διότι σήμερα τα πράγματα είναι εντελώς διαφορετικά, είναι ίσως χρήσιμο να απαντήσουμε στο δίλλημα: Ενδυναμώνουμε τον Δήμο μας διασφαλίζοντας την αυτάρκειά του ή γινόμαστε υποκείμενο ετεροδιοίκησης και  υπαγωγής σε μηχανισμούς δήθεν εξυγίανσης αλλά επί της ουσίας χειραγώγησης;

 Η δική μας απάντηση δεν αναγνωρίζει το δίλλημα και  διαδηλώνει ότι η ενδυνάμωση της τοπικής αυτοδιοίκησης περνά μέσα από την πραγματική χειραφέτησή της για την οποία κεντρικός πυλώνας είναι η οικονομική και λειτουργική αυτάρκεια. Συνεπώς η τοπική αυτοδιοίκηση διεκδικεί τους πόρους που της ανήκουν, διεκδικεί περισσότερη εξουσία μαζί με τους αντίστοιχους πόρους, δεν πάει ούτε βήμα πίσω από το ευρωπαϊκό αλλά και το συνταγματικό κεκτημένο. Για να το πετύχει αυτό βάζει η ίδια τάξη στα οικονομικά της διότι μόνο με την οικονομική της «αυτοεξυγίανση» δυναμώνει τον θεσμικό της ρόλο, αποκτά δύναμη προς όφελος της τοπικής κοινωνίας και των δημοτών της.

Ίσως ρωτήσει κάποιος. Μπορεί να γίνει αυτό σήμερα; Η απάντηση είναι ότι αυτό μπορεί και πρέπει να γίνει κυρίως σήμερα. Και κάτι περισσότερο. Αυτό πρέπει να γίνει σήμερα με τους δημότες απόλυτα ενημερωμένους, με τους δημότες συμμέτοχους τόσο στην σύνταξη όσο και κυρίως στην εκτέλεση των προϋπολογισμών. Αρκεί  να υπάρχει πυξίδα και σχέδιο. Αρκεί να υπάρχει αλήθεια και όχι  ο παραδοσιακός ανειλικρινής πολιτικός λόγος.

Οι δημότες πρέπει να ξέρουν ότι οι πόροι που αναλογούν στον Δήμο τους έχουν μειωθεί στα χρόνια του μνημονίου πάνω από 60%. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα την μείωση  κρίσιμων δαπανών για τις υποδομές και τις υπηρεσίες. Πρέπει να ξέρουν ότι ο Δήμος και όλοι οι Δήμοι της χώρας δεν αποδέχονται πλέον την περικοπή των πόρων και διεκδικούν με όλα τα μέσα την τήρηση του Συντάγματος και την απόδοση των πόρων που δικαιούνται. Σε αυτό η τοπική αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να κάνει πίσω. Αλλά τώρα, σήμερα, οι πόροι αυτοί δεν υπάρχουν και πρέπει να σχεδιάσουμε την διαχείριση αυτών των λίγων που είναι δεδομένοι. Αυτός είναι ο Προϋπολογισμός του 2014.

Μπορούμε να αυξήσουμε ή να εξασφαλίσουμε επιπλέον πόρους; Να ένα ερώτημα που οι Δήμαρχοι και οι Σύμβουλοι πρέπει να απαντήσουν αφού προηγουμένως στύψουν το μυαλό τους. Οι δημότες δικαιούνται αυτή την απάντηση. Ενδεικτικά μπορεί να έχει τα παρακάτω ζητήματα.

Σίγουρα με την σημερινή οικονομική κατάσταση κανείς δεν μπορεί να σκεφτεί σοβαρά αυτά που προτείνουν οι φωστήρες του Υπουργείου Οικονομικών και όχι μόνο. Δεν μπορεί να αυξηθούν τα ανταποδοτικά δημοτικά τέλη. Συνεπώς δεν υπάρχει περίπτωση να εξασφαλιστούν από αυτά νέοι πόροι.

Εάν υπάρχει δημοτική ακίνητη περιουσία πρέπει να ξανασκεφθούμε την αξιοποίησή της, όχι βέβαια με τις αντιλήψεις του παρελθόντος αλλά με ρεαλισμό και κυρίως ευρηματικότητα. Υπάρχουν  Δήμοι που μπορεί να αντλήσουν πόρους από την περιουσία. Πρέπει να το επιχειρήσουν και να το σχεδιάσουν μαζί με τους δημότες.

Να ξαναδούμε με σοβαρότητα και χωρίς προκαταλήψεις τον θεσμό των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, των γνωστών ΣΔΙΤ. Όταν ο δήμος δεν μπορεί να αντλήσει πόρους για να αποκτήσει η τοπική κοινωνία αναγκαίες υποδομές μπορεί να συνεργαστεί με σοβαρούς ιδιώτες επενδυτές που επιλέγονται με ανοικτές διαγωνιστικές διαδικασίες και οι οποίοι με δικά τους κεφάλαια θα δημιουργήσουν τις υποδομές, θα αναλάβουν τους κινδύνους, θα διασφαλίσουν βεβαίως την επιστροφή των κεφαλαίων τους, θα κερδίσουν  ένα εύλογο οικονομικό κέρδος, αλλά η τοπική κοινωνία θα έχει στη διάθεσή της υποδομές τις οποίες διαφορετικά δεν θα μπορούσε να αποκτήσει στο παρόν και το ορατό μέλλον. Πρέπει να εξηγηθεί ανά περίπτωση ποιο είναι κέρδος και ποια είναι η ζημία για τον Δήμο και τους δημότες. Ας το ξανασκεφθούμε.

Τέλος, πρέπει να αλλάξουμε τον τρόπο με τον οποίο ασκείται η οικονομική λειτουργία του Δήμου. Απλές, διαφανείς και κυρίως  καθαρές διαδικασίες. Με διαφορετική διαχείριση των μικρών έργων, να γίνουν πρακτικότερες οι διαδικασίες και να  επιτυγχάνεται ο έλεγχος ποιότητας. Να μειωθεί επιτέλους το εργολαβικό όφελος ενιαία στο 12%. Μπορούν πράγματι  να αντληθούν πόροι και να διοχετευτούν στις  τοπικές ανάγκες μέσα από την αυτοεξυγίανση της οικονομικής λειτουργίας του δήμου και της διαδικασίας ανάθεσης και εκτέλεσης έργων, προμηθειών, μελετών. Όσοι έχουμε ασκήσει ηγεσία και διοίκηση σε Δήμους ως Δήμαρχοι το κατανοούμε και το καταλαβαίνουμε αυτό πολύ καλά!!!.

Με βάση τα παραπάνω και έχοντας αρνηθεί να υπαχθούν στον αντισυνταγματικό και πολιτικά απαράδεκτο προέλεγχο του Σχεδίου του Προϋπολογισμού και ταυτόχρονα επιδιώκοντας να απαντήσουν θετικά στην αναγκαιότητα των πραγματικών και ρεαλιστικών προϋπολογισμών ως αφετηρία  οικονομικής αυτοεξυγίανσης  και όρο κατάκτησης της οικονομικής αυτοδυναμίας οι Δημοτικές Αρχές οφείλουν να συντάξουν και να εκτελέσουν Προϋπολογισμούς με αξιοπρέπεια απέναντι στην κοινωνία και με ευθύνη έναντι της συνταγματικής αποστολής τους. Οι Δημοτικοί Προϋπολογισμοί του 2014 μπορεί να γίνουν και εργαλείο βαθιάς θετικής αλλαγής αρκεί να μην παραμείνουν δεμένοι στην καταχνιά μίας «χειραγωγημένης αυτοδιοίκησης».