ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΝΔΥΝΑΜΩΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΜΒΑΘΥΝΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΗΝ ΑΜΦΙΣΒΗΤΗΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΠΟΔΥΝΑΜΩΣΗ ΤΩΝ ΜΝΗΜΟΝΙΑΚΩΝ ΔΕΣΜΕΥΣΕΩΝ. Η ΕΠΟΜΕΝΗ ΗΜΕΡΑ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΟ ΠΑΣΟΚ

Το κείμενο αποτελεί εισήγηση του κ. Θανάση Ξηρού στην Διημερίδα που διοργάνωσε το ΙΣΤΑΜΕ "Ανδρέας Παπανδρέου" στις  3 και 4  Σεπτεμβρίου 2013 για την 39η επέτειο της ίδρυσης του ΠΑΣΟΚ 

Θανάσης Γ. Ξηρός

                         Δικηγόρος-ΔΝ

Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Η σχέση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. με την τοπική αυτοδιοίκηση θα μπορούσε, δίχως υπερβολή, να χαρακτηριστεί έως πρόσφατα προνομιακή. Στο χώρο της και από τα πρώτα του βήματα οικοδόμησε το οργανωτικό του υπόδειγμα, ανέπτυξε την πολιτική του φυσιογνωμία, σημείωσε εκλογικές επιτυχίες, ανέδειξε στελέχη και απέκτησε σταθερή κομματική πελατεία. Σε μια ζωντανή, δημιουργικά αναπτυσσόμενη και αμφίδρομα ανανεούμενη σχέση τα περισσότερα από τα σαράντα περίπου χρόνια της ζωής του, το Κίνημα ανταπέδωσε, εκδηλώνοντας νομοθετικές πρωτοβουλίες και εισάγοντας μεταρρυθμίσεις που καθόρισαν τον αυτοδιοικητικό χάρτη και σημάδεψαν, κυριολεκτικά, την πορεία της τοπικής αυτοδιοίκησης στη χώρα μας. Η εξέλιξη της σχέσης αυτής παρουσιάζεται στο πρώτο μέρος της εισήγησής μου.

Εάν περιοριζόμουν όμως στο παρελθόν, η συμβολή μου θα είχε αποκλειστικά απολογιστικό χαρακτήρα, εν είδει, ας μου επιτραπεί να πω, θεματικού πολιτικού μνημοσύνου. Η σχέση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. με την τοπική αυτοδιοίκηση, περνώντας, διαδοχικά, από τις φάσεις της ενδυνάμωσης, της εμβάθυνσης, της αμφισβήτησης και της δοκιμασίας, φαίνεται να έκλεισε οριστικά με τη μορφή που τη γνωρίσαμε και το τέλος εντοπίζεται την άνοιξη του 2010 με τη βίαιη επιβολή των μνημονιακών δεσμεύσεων. Η φιλόδοξη και επικοινωνιακά πολυσήμαντη επιστημονικοπολιτική μας συνάντηση διαθέτει εξίσου προγραμματικό χαρακτήρα. Επιβάλλεται, γι’ αυτό, να εξεταστεί η προοπτική και οι όροι ανοίγματος ενός νέου κύκλου, δηλαδή να διαγραφεί η επόμενη ημέρα της τοπικής αυτοδιοίκησης, σε ένα περιβάλλον εντελώς διαφορετικό εκείνου που επικράτησε καθόλη τη μακρά μεταπολιτευτική περίοδο. Και σε ένα συνέδριο που συνδιοργανώνει το ΠΑ.ΣΟ.Κ. δεν μπορεί να μην αναζητηθεί ο ρόλος του στις εξελίξεις. Πρόκειται για τις θεματικές που αφιερώνεται το δεύτερο μέρος της εισήγησής μου.

ΙΙ.  Η δημιουργική αναμονή

Στην πρώτη επταετία της ζωής του, από την ίδρυση έως τη θεαματική επικράτηση στην εκλογική αναμέτρηση της 18^ης Οκτωβρίου 1981, ο αντιπολιτευτικός διεκδικητικός λόγος του ΠΑ.ΣΟ.Κ., όπως αναδεικνύεται στα κομματικά κείμενα και επικρατεί στην πολιτική αντιπαράθεση, εξειδικεύεται και αποκτά συγκεκριμένο περιεχόμενο. Ο χώρος της τοπικής αυτοδιοίκησης συνιστά, αναμφίβολα, υπόδειγμα παραγωγής προγραμματικών θέσεων και το προϊόν της θα καθορίσει την νομοθετική πολιτική τις δύο επόμενες δεκαετίες. Οι επιλογές της διαμορφώνεται σε στενή συσχέτιση και σχέση αντιστρόφως ανάλογη προς τη θέση που επιφυλάσσεται για την αποκεντρωμένη κρατική διοίκηση.

Η Ιδρυτική Διακήρυξη της 3^ης Σεπτεμβρίου 1974 περιλαμβάνει την τοπική αυτοδιοίκηση στους βασικούς στόχους του Κινήματος. Η ενίσχυσή της, ως μέσο για τη διοικητική αποκέντρωση, αναγορεύεται, μεταξύ άλλων, σε προϋπόθεση «για την κοινωνική απελευθέρωση του εργαζόμενου Ελληνικού λαού που μακροπρόθεσμα ταυτίζεται με το σοσιαλιστικό μετασχηματισμό της κοινωνίας». Προς την ίδια κατεύθυνση και με ταυτόσημη επιδίωξη κινείται ο περιφερειακός αποκεντρωμένος κοινωνικός προγραμματισμός της οικονομίας, συνδυασμένος με τον έλεγχο των παραγωγικών μονάδων τόσο από τους εργαζομένους, πρόκειται για τη λεγόμενη αυτοδιαχείριση, όσο και από τους αρμόδιους κοινωνικούς φορείς. Οι τελευταίοι προσδιορίζονται με αναφορά στο μέγεθος, στον τύπο και τη σημασία κάθε παραγωγικής μονάδας, σε αυτούς δε ανήκουν ο δήμος και η κοινότητα.

Τις επιλογές του ΠΑ.ΣΟ.Κ. για την τοπική αυτοδιοίκηση καθόρισε ο Πρόεδρός του στην Ολομέλεια της «Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής».[1] Ο Ανδρ. Παπανδρέου ζήτησε επίμονα να διασφαλιστεί ο πολιτικός της χαρακτήρας και, συνακόλουθα, η πολιτική δράση της, με θεμέλια τη δημοκρατική ανάδειξη των οργάνων και τη φύση της ως χώρου πρωτογενούς έκφρασης της λαϊκής κυριαρχίας· επέμενε και πέτυχε να της ανατεθεί μόνον η διοίκηση, όχι και η διαχείριση, των τοπικών υποθέσεων και να κατοχυρωθεί η άμεση εκλογή των αρχών της· πρόβαλλε την ανάγκη οι διάφορες βαθμίδες της να αναγνωριστούν σε φορείς προγράμματος τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, επικαλούμενος δε τη διεθνή εμπειρία, να προβλεφθεί συνταγματικά η «μερική δημοσιονομική ανεξαρτησία της τοπικής μονάδας»· αμφισβήτησε, τέλος, τον έλεγχο σκοπιμότητας των πράξεων της από τα όργανα της κρατικής διοίκησης. [2]

Τις θέσεις του Κινήματος, που εξειδίκευσαν τις παραπάνω επιλογές, επεξεργάστηκε η Επιτροπή Αυτοδιοίκησης και Τοπικών Προβλημάτων με επικεφαλής από το 1976 τον Γ. Γεννηματά.[3] Η ιδιαίτερη σχέση με την τοπική αυτοδιοίκηση, απότοκη της συγκυρίας και των ιδεολογικών επιλογών, οδήγησαν στη διατύπωση αναλυτικών προτάσεων και θα περιληφθούν στο Δημοτικό Πρόγραμμα. Μεταξύ αυτών πρέπει να αναφερθούν, ιδιαίτερα, η ενδυνάμωση του πρώτου βαθμού, με την ανάθεση νέων αρμοδιοτήτων στους δήμους και τις κοινότητες, περιλαμβανομένων και των αναπτυξιακών, και την εξασφάλιση πόρων, η απομείωση της ισχύος του νομάρχη και η στενότερη οριοθέτηση της κρατικής εποπτείας, η σύσταση δεύτερου (βαθμού) στο επίπεδο της επαρχίας και, προοπτικά, τρίτου με τη μορφή περιφερειακής αυτοδιοίκησης.

ΙΙΙ. Η ενδυνάμωση

1. Το Δημοτικό Πρόγραμμα επηρέασε στη διαμόρφωσή της τη «Διακήρυξη Κυβερνητικής Πολιτικής» του Ιουλίου του 1981, το γνωστό «Συμβόλαιο με το Λαό», και επιλογές του ενσωματώθηκαν στο εκλογικό πρόγραμμα της αναμέτρησης της 18^ης Οκτωβρίου 1981. Ο διορισμός στη θέση του Υπουργού Εσωτερικών του επικεφαλής της Επιτροπής Αυτοδιοίκησης και Τοπικών Προβλημάτων δημιούργησε, προ στιγμής, την εντύπωση ότι οι νομοθετικές πρωτοβουλίες της πρώτης κυβερνητικής θητείας θα καθορίζονταν και ως ένα σημείο θα συνέπιπταν με τις αντίστοιχες επεξεργασίες. Τα πράγματα εξελίχθηκαν όμως διαφορετικά.

Η κατάκτηση της κρατικής εξουσίας φαίνεται να αμβλύνει την παραδοσιακά αρνητική αντίληψη των κομματικών, πολλά από τα οποία ήδη κυβερνητικών, στελεχών για την κρατική εποπτεία. Η άσκησή της από τους εκπροσώπους της κυβέρνησης, δίχως ουσιαστικές διαφοροποιήσεις σε σχέση με το παρελθόν, θα μπορούσε να εξασφαλίσει στο ΠΑ.ΣΟ.Κ. σημαντικά πολιτικά και εκλογικά οφέλη. Μοιραία, λοιπόν, η προγραμματική εξαγγελία για απομείωση της ισχύος του νομάρχη προχώρησε με αργά και, εν πολλοίς, ελεγχόμενα βήματα. Στις συνθήκες αυτές, η σχέση αποκέντρωσης και τοπικής αυτοδιοίκησης δεν θα μπορούσε να μεταβληθεί ουσιωδώς. Έτσι, οι νομοθετικές πρωτοβουλίες της πρώτης κυβερνητικής περιόδου εξαντλήθηκαν στη προσεκτική επαναοριοθέτηση της αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης και στη λελογισμένη ενδυνάμωση της αυτοδιοίκησης.

2. Το πρώτο νομοθέτημα της νέας διακυβέρνησης, πέντε σχεδόν μήνες μετά την ανάληψη των καθηκόντων της, ήταν αφιερωμένο στην αποκέντρωση. Με το ν. 1235/1982[4] σε κάθε νομαρχία και τα διαμερίσματα του νομού Αττικής ο μετακλητός νομάρχης αντικαθιστά τον επί θητεία. Ως άμεσος εκπρόσωπος της κυβέρνησης και υπεύθυνος για την άσκηση και την εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής διορίζεται με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου (άρθρα 1 και 2). Δίπλα του λειτουργεί πολυμελές νομαρχιακό συμβούλιο, στελεχωμένο από εκπροσώπους της αυτοδιοίκησης και επαγγελματικών, επιστημονικών ή συνδικαλιστικών οργανώσεων, δηλαδή χώρων υπό τον πολιτικό έλεγχο του ΠΑ.ΣΟ.Κ., και αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων, την κατάρτιση και την τροποποίηση, στο πλαίσιο της κυβερνητικής πολιτικής, των κατά τόπους προγραμμάτων δημοσίων επενδύσεων, την έγκριση των προγραμμάτων του νομαρχιακού ταμείου και τη διατύπωση προτάσεων για ένταξη σε προγράμματα περιφερειακής ή εθνικής κλίμακας έργων άλλων φορέων (άρθρο 6).[5]

Στα επόμενα δύο νομοθετήματα το ενδιαφέρον εντοπίζεται στην τοπική αυτοδιοίκηση. Με το ν. 1270/1982[6] μεταβάλλεται ο τρόπος εκλογής των αρχών της, [7]  ρύθμιση, καθ’ αυτή αλλά και διαχρονικά, ιδιαίτερης σημασίας (άρθρα 5-12). Δίχως να εμποδίζεται η διοίκηση των δήμων και των κοινοτήτων, διασφαλίζεται η εκπροσώπηση στο οικείο συμβούλιο, ανάλογα με τη δύναμή τους, όσων συνδυασμών υπερβαίνουν το καθορισμένο κατώφλι.[8] Εξάλλου, εξαιρετικά ενδιαφέρουσα, προωθημένη όμως για την εποχή της ακόμη και συγκριτικά, αποδείχθηκε η σύσταση συμβουλίου δημοτικών διαμερισμάτων και στόχο την ενίσχυση της δημοτικής αποκέντρωσης (άρθρα 27-45). Τα ίδια, κατά βάση, ισχύουν για τη λαϊκή συμμετοχή στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, μέσω της εκπροσώπησης από τον πάρεδρο του συνοικισμού στα όργανα του δήμου ή της κοινότητας (άρθρα 48-59), τη διαίρεσή τους σε συνοικίες και τη συγκρότηση συνοικιακών συμβουλίων (άρθρα 60-63).       

Εξάλλου, με το ν. 1416/1984 επιδιώκεται, όπως ρητά δηλώνεται στον τίτλο του,[9] η ενδυνάμωση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Παρέχεται, εν πρώτοις, εξουσιοδότηση, με την έκδοση προεδρικού διατάγματος, για τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων που ασκούν κεντρικά ή αποκεντρωμένα όργανα του κράτους, εφόσον αφορούν υποθέσεις τοπικού χαρακτήρα (άρθρο 8), και δίνεται η δυνατότητα εθελοντικών συνενώσεων γειτονικών δήμων ή κοινοτήτων μετά από απόφαση του οικείου συμβουλίου, που λαμβάνεται με αυξημένη πλειοψηφία, ή αίτημα των μισών τουλάχιστον εκλογέων καθενός από τους συνενούμενους οργανισμούς(άρθρο 12). Εισάγονται, επίσης, οι προγραμματικές συμβάσεις με φορείς του δημοσίου και αντικείμενο τη μελέτη ή/και την εκτέλεση έργων και αναπτυξιακών προγραμμάτων (άρθρο 11). Κατοχυρώνονται, τέλος, οι αναπτυξιακοί σύνδεσμοι (άρθρο 23), αναμορφώνονται οι ρυθμίσεις για τη σύσταση και τη λειτουργία των δημοτικών ή κοινοτικών επιχειρήσεων (άρθρα 35-46) και συμπληρώνονται οι διατάξεις για τα οικονομικά, προκειμένου να ενισχυθούν οι δημοτικοί πόροι με νέες προσόδους (άρθρα 47-60).  

3. Τη δεύτερη φάση της πρώτης περιόδου, με αφετηρία την επικράτηση στις εκλογές της 5^ης Ιουνίου 1985, σημαδεύει η σοβούσα και εντεινόμενη καθόλη της διάρκειά της, υποβοηθούμενη από τα προβλήματα υγείας του πρωθυπουργού, σύγκρουση των λεγόμενων κομματικών, που επιδιώκουν τη συνέχιση της εκτέλεσης των προγραμματικών δεσμεύσεων, όπως είχαν αποτυπωθεί στο Δημοτικό Πρόγραμμα, και των παλαιοκομματικών, στελεχών με κεντρογενή προέλευση, που εμμένουν στη διατήρηση της στενής κρατικής εποπτείας, προσδοκώντας έτσι πολιτικά και εκλογικά οφέλη.[10] Η εναλλαγή τους στην ηγεσία του Υπουργείου Εσωτερικών θα καθυστερήσει την επεξεργασία του βασικού και ιδιαίτερα φιλόδοξου θεσμικού νομοθετήματος αυτής της κυβερνητικής θητείας.[11] Το σχέδιό του θα ολοκληρωθεί συμβιβαστικά και η ψήφισή του θα επιταχυνθεί για να προλάβει τη διεξαγωγή των αυτοδιοικητικών εκλογών τον Οκτώβριο του 1986.[12] Από το σύνολο των ρυθμίσεων του ν. 1622/1986[13] εφαρμόστηκαν μόνον εκείνες του τρίτου μέρους που προβλέπουν τη σύσταση της Περιφέρειας ως αποκεντρωμένης μονάδας της κρατικής διοίκησης και με αρμοδιότητες το σχεδιασμό, τον προγραμματισμό και το συντονισμό της περιφερειακής ανάπτυξης (άρθρα 61-69).

Στο πρώτο μέρος περιλήφθησαν διατάξεις για τους δήμους και τις κοινότητες, με σημαντικότερες εκείνες που αφορούσαν τις αναγκαστικές συνενώσεις εντός της ίδιας γεωγραφικής περιοχής (ενότητας) με την προσφορά κινήτρων (άρθρα 1 και 2).[14]   Εισάγονται, επίσης, η λαϊκή συμμετοχή στην κατάρτιση του δημοτικού προϋπολογισμού και του τεχνικού προγράμματος ή σε θέματα γενικότερου ενδιαφέροντος, με τη διατύπωση γνώμης από το τοπικό στο δημοτικό συμβούλιο μετά τη σύγκληση λαϊκής συνέλευσης (άρθρο 14), και ο δημοκρατικός προγραμματισμός κατά την άσκηση συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων αναπτυξιακού, κατά κανόνα, περιεχομένου (άρθρα 15 και 70 επ.). Συστήνονται, τέλος, οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, ως Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεύτερου βαθμού, χωρίς όμως να καταργείται η αποκεντρωμένη κρατική εκπροσώπηση στην ίδια χωρική ενότητα, και με ευρείες αλλά ασαφείς αρμοδιότητες, περιορισμένη ή ανύπαρκτη χρηματοδότηση και προσωπικό προερχόμενο από την, κατά τόπον, κρατική διοίκηση (άρθρα 19-60). Οι αντιδράσεις, οι πυκνές πολιτικές εξελίξεις και οι πρωτόγνωρες μετεκλογικές πολιτικές διεργασίες σε περιβάλλον συναινετικού κοινοβουλευτισμού κατέστησαν, τελικά, την πρωτοβουλία γράμμα νεκρό.[15]  

Από τις νομοθετικές πρωτοβουλίες της δεύτερης φάσης αυτής της περιόδου πρέπει να αναφερθούν δύο ακόμη. Εν πρώτοις, οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι θα αντικαταστήσουν την κρατική επιχορήγηση και η χρηματοδότηση της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν θα αποτελεί πλέον αποκλειστική επιλογή της κυβέρνησης, αλλά το ύψος της θα καθορίζεται ως ποσοστό επί ορισμένων φόρων που αποδίδονται στους δήμους και τις κοινότητες. Η σχετική ρύθμιση περιλήφθηκε στο άρθρο 25 του ν. 1828/1989[16] και με αυτήν «τυποποιήθηκε», σε διάταξη με νομοθετική περιωπή, η συμφωνία του Υπουργείου με την Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδας έπειτα από μακρές διαπραγματεύσεις. Εξάλλου, λίγες εβδομάδες πριν από την εκλογική αναμέτρηση της 18^ης Ιουνίου 1989 κυρώθηκε[17] ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας που καταρτίστηκε στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης. Η ενσωμάτωσή του στην έννομη τάξη μας, δυνάμει των ορισμών της παρ. 1 του άρθρου 28 Συντ., προσέδωσε αυξημένη, υπερνομοθετική, τυπική ισχύ, στις αρχές του για την τοπική αυτονομία, τη δημοκρατικοποίηση, τη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων και την οικονομική ενδυνάμωση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του πρώτου βαθμού και μόνον.[18]   

ΙV. Η εμβάθυνση

1. Η δεύτερη περίοδος έχει ως αφετηρία της την επικράτηση στις εκλογές της 10^ης Οκτωβρίου 1993 και ολοκληρώνεται, μετά την παρένθεση της διακυβέρνησης από τη Νέα Δημοκρατία την πενταετία 2004-2009, την άνοιξη του 2010, όταν η χώρα προσφεύγει στο διεθνή δανεισμό και την εφαρμογή προγράμματος δημοσιονομικής εξυγίανσης. Κατά τη διάρκειά της έλαβαν χώρα δύο συνταγματικές αναθεωρήσεις, σε αυτή του 2001 περιλήφθηκαν σημαντικές ρυθμίσεις για την τοπική αυτοδιοίκηση, ενώ αναμορφώθηκαν εκ βάθρων, επίσης δύο φορές, τόσο ο αυτοδιοικητικός χάρτης στον πρώτο και στο δεύτερο βαθμό όσο και η άσκηση, χωρικά και θεματικά, της κρατικής εποπτείας. Με τις επιλογές τους, ο συντακτικός και κοινός νομοθέτης εμβάθυναν τη θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης, απομειώνοντας δραστικά την ισχύ της αποκεντρωμένης διοίκησης.

2. Η τρίτη αναθεώρηση του Συντάγματος ολοκληρώθηκε τον Απρίλιο του 2001, δηλαδή στο μέσον σχεδόν της περιόδου. Ο Πρόεδρος του ΠΑ.ΣΟ.Κ. στο μήνυμά του την Πρωτοχρονιά του 1995 είχε θέσει την ολοκλήρωση της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης στο επίκεντρο της σχεδιαζόμενης τότε πρωτοβουλίας.[19] Στην πρόταση που κατατέθηκε στη Βουλή λίγες εβδομάδες αργότερα ζητήθηκε η τροποποίηση του άρθρου 102 Συντ., προκειμένου να κατοχυρωθούν η διοργάνωση τοπικών δημοψηφισμάτων για κοινωνικά θέματα τοπικής σημασίας, να καθοριστεί η κρατική εποπτεία, αυστηρά εντός των ορίων του ελέγχου νομιμότητας, και, τέλος, η μέριμνα να δώσει τη θέση της στην υποχρέωση της πολιτείας να εξασφαλίζει στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης τους αναγκαίους πόρους για την εκπλήρωση της αποστολής τους.[20]

Την αναθεωρητική διαδικασία διέκοψε η προκήρυξη των εκλογών της 22^ας Σεπτεμβρίου 1996 και στη νέα πρόταση που κατατέθηκε τον Ιούνιο του 1997 δεν περιλήφθηκαν τα τοπικά δημοψηφίσματα, προστέθηκε όμως η ρητή πρόβλεψη της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης.[21]Από τις νέες συνταγματικές ρυθμίσεις, όπως διαμορφώθηκαν κατά την επεξεργασία τους στην οικεία επιτροπή και την Ολομέλεια της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής, πρέπει να αναφερθούν ιδιαίτερα η κατοχύρωση της οικονομικής αυτοτέλειας και της υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την εξασφάλισή της, η παροχή εξουσιοδότησης στον κοινό νομοθέτη για τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων, καθώς επίσης για τον καθορισμό και την κατανομή των τοπικών υποθέσεων, η απαίτηση κάθε μεταβίβαση αρμοδιότητας να συνοδεύεται από τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων και, τέλος, η δυνατότητα ανάθεσης στην τοπική αυτοδιοίκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του κράτους.[22] 

Η τοπική αυτοδιοίκηση δεν θα απουσιάσει και από την πρόταση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. στην τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος το 2008. Στην πρότασή του και υπό το γενικό τίτλο «Αναβάθμιση Τοπικής Αυτοδιοίκησης», ζητήθηκε η τροποποίηση του άρθρου 102 σε τέσσερα σημεία. Συγκεκριμένα, προτάθηκε να αποτυπωθεί ο διττός χαρακτήρας της ως συμμετοχικού θεσμού έκφρασης της τοπικής αυτονομίας και ως αναπόσπαστου μέρους του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας, να καθιερωθεί η περιφερειακή διοίκηση ως δεύτερος βαθμός, να κατοχυρωθεί η φορολογική αποκέντρωση, ως μέσο για την πραγματική διασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας, ταυτόχρονα δε να εξαιρεθεί ο καθορισμός και η είσπραξη τοπικών εσόδων από τη συνταγματική απαίτηση το αντικείμενο της φορολογίας να μην αποτελεί περιεχόμενο νομοθετικής εξουσιοδότησης και, τέλος, να προβλεφθεί με ερμηνευτική δήλωση ότι στις δημόσιες υποθέσεις που η άσκησή τους ανατίθεται στην τοπική αυτοδιοίκηση μπορεί να περιλαμβάνονται και οι ρυθμιστικές για το χωροταξικό και τον πολεοδομικό σχεδιασμό ή κάθε άλλη δημόσια πολιτική τοπικής και περιφερειακής κλίμακας.[23] Η αποχώρηση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. από τις εργασίες της επιτροπής περιόρισαν δραστικά το εύρος του αναθεωρητικού εγχειρήματος και κράτησαν τις ενδιαφέρουσες προτάσεις του σε εκκρεμότητα.

3. Εξίσου σημαντικές είναι πάντως οι μεταρρυθμίσεις στην αποκέντρωση και την τοπική αυτοδιοίκηση, όλες του εκλογικές εξαγγελίες.[24] Πρώτη χρονικά υπήρξε η σύσταση με το ν. 2218/1994[25] των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων ως Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεύτερου βαθμού. Για την επεξεργασία του νομοθετήματος αξιοποιήθηκαν οι ρυθμίσεις του ν. 1622/1986. Ωστόσο, η εσπευσμένη προώθηση του νομοσχεδίου στη Βουλή, προκειμένου να διευκολυνθεί η προετοιμασία των προσεχών αυτοδιοικητικών εκλογών, τον Οκτώβριο του 1994, υποχρέωσε, κυριολεκτικά στις παραμονές τους, σε τροποποιήσεις του με το ν. 2240/1994.[26], [27].

Οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις ιδρύθηκαν εντός των γεωγραφικών ορίων κάθε νομού (άρθρο 1), με εξαίρεση τους νομούς Έβρου-Ροδόπης και Δράμας-Καβάλας-Ξάνθη, καθώς επίσης την Αθήνα και τον Πειραιά, όπου συστάθηκαν, για λόγους εθνικούς και, αντίστοιχα, εδαφικούς, τρεις «Διευρυμένες Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις» (άρθρο 1 παρ. 1 και 2 του ν. 2240/1994). Όργανά τους ορίστηκαν ο νομάρχης, το νομαρχιακό συμβούλιο και η νομαρχιακή επιτροπή, εξοπλίστηκαν δε με ευρύ κύκλο αρμοδιοτήτων, χωρίς πλέον τη διάκριση σε αποκλειστικές και συντρέχουσες, που περιλάμβανε το σύνολο εκείνων που ανήκαν στο αποκεντρωμένο κράτος, δηλαδή τους νομάρχες και τις νομαρχιακές υπηρεσίες[28]. Ωστόσο, η άσκησή τους από το μετατασσόμενο, εκούσια ή υποχρεωτικά, προσωπικό (άρθρο 39 παρ. 5 επ.) των καταργουμένων, κατά τόπον, δημοσίων πολιτικών υπηρεσιών (άρθρο 39 παρ. 5, σε συνδυασμό με την παρ. 4 του ν. 2218/1994, όπως διαμορφώθηκαν από τις παρ. 7 και 8 του άρθρου 6 του ν. 2240/1994) άρχιζε μετά τη δημοσίευση των οικείων εσωτερικών οργανισμών οργάνωσης και λειτουργίας (άρθρο 5 του ν. 2240/1994). Καταργήθηκε, τέλος, ο έλεγχος σκοπιμότητας, ενώ τον έλεγχο νομιμότητας επωμίστηκε τριμελής επιτροπή υπό δικαστικό λειτουργό (άρθρο 47).

Σε κάθε νομό ή νομαρχία συστάθηκε, επίσης, Υπηρεσία Περιφερειακής Διοίκησης, ως ενιαία υπηρεσία της Περιφέρειας, με χωρική αρμοδιότητα τα όριά τους. Επικεφαλής της τέθηκε ο Περιφερειακός Διευθυντής, μετακλητός υπάλληλος διοριζόμενος από τον Υπουργό Εσωτερικών, ο οποίος ανέλαβε αφενός την άσκηση των αρμοδιοτήτων των (κρατικών) νομαρχών και των υπηρεσιών τους, όσες βέβαια τους είχαν απομένει, αφετέρου δε την εποπτεία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης μόνον του πρώτου βαθμού (άρθρο 4 του ν. 2240/1994). Πρόκειται για αμφιλεγόμενη, από κάθε άποψη, επιλογή που δημιούργησε μόνιμη εστία σύγκρουσης με τον οικείο αιρετό νομάρχη, [29] ο οποίος διέθετε μάλιστα άμεση λαϊκή νομιμοποίηση, και τελικά καταργήθηκε.[30]

Θα ακολουθήσει ένα περίπου έτος μετά τις εκλογές της 22^ας Σεπτεμβρίου 1996 ο ν. 2503/1997,[31] με τον οποίο θεσμοθετήθηκε η Περιφέρεια ως ενιαία αποκεντρωμένη μονάδα της κρατικής διοίκησης με ευθύνη το σχεδιασμό, τον προγραμματισμό, το συντονισμό και την εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής για την αναπτυξιακή πορεία της χώρας.[32], [33] Ο πρώτος κύκλος των μεταρρυθμίσεων ολοκληρώνεται μερικούς μήνες αργότερα με την ψήφιση του ν. 2539/1997[34]. Το σχέδιο  «Ιωάννης Καποδίστριας» αναδιάρθρωσε τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης του πρώτου βαθμού.[35] Με την ex lege συγκρότηση εννιακοσίων δήμων και τη διατήρηση, κυρίως για λόγους ιστορικούς, εκατόν τριάντα τεσσάρων κοινοτήτων ο αυτοδιοικητικός χάρτης της χώρας μεταβάλλεται ριζικά. Αναγκαστικές συνενώσεις και καταργήσεις κοινοτήτων συνέθεσαν τα σημεία στα οποία επικεντρώθηκε η θεωρητική συζήτηση, χωρίς τελικά η νομοθετική πρωτοβουλία να συναντήσει προβλήματα στην εφαρμογή της.[36] Μέριμνα λήφθηκε, επίσης, για τα έργα υποδομών, για την υποστήριξη της οργάνωσης και της λειτουργίας, αλλά και για την πραγματοποίηση των αναγκαίων επενδύσεων στο σύνολο των δήμων και των κοινοτήτων, εξαιρουμένων εκείνων των Νομαρχιών Αθηνών, Ανατολικής και Δυτικής Αττικής και των καποδιστριακών (δήμων) του νομού Θεσσαλονίκης. Έτσι, καταρτίστηκε ειδικό αναπτυξιακό πρόγραμμα, το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με μέγιστη διάρκεια τα επτά έτη και χρηματοδότηση, ιδίως από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους και το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (άρθρο 13).

4. Δώδεκα περίπου χρόνια μετά και με νωπή τη συντριπτική επικράτηση στην εκλογική αναμέτρηση της 4^ης Οκτωβρίου 2009 επιχειρήθηκε, εκ νέου, η αναμόρφωση της διοίκησης στα τρία από τα τέσσερα αυτοτελή συστήματα λειτουργίας της. Αποκέντρωση και τοπική αυτοδιοίκηση, στους δύο βαθμούς της, συγκέντρωσαν πρώτη φορά ταυτόχρονα το ενδιαφέρον του κοινού νομοθέτη με στόχο τη χάραξη της νέας αρχιτεκτονικής του διοικητικού και αυτοδιοικητικού χάρτη της χώρας, όπως ευρηματικά προβάλλεται στον τίτλο του ν. 3852/2010[37]. Τις ρυθμίσεις του επεξεργάστηκαν δύο ολιγομελείς επιτροπές και πέντε ομάδες διοίκησης έργου με συμμετοχή δικαστικών λειτουργών, πανεπιστημιακών, ειδικών επιστημόνων, αιρετών και υπηρεσιακών παραγόντων. Στα διακόσια ογδόντα έξι άρθρα του περιέχεται το αποτέλεσμα της μακράς και επίπονης δουλειάς τους.

Οι κοινότητες καταργήθηκαν στο σύνολό τους και οι δήμοι μειώθηκαν σε τριακόσιους είκοσι πέντε, οριοθετούμενοι με βάση επτά γενικές κατηγορίες κριτηρίων, ο δεύτερος βαθμός οργανώθηκε στο επίπεδο της περιφέρειας και ο αριθμός των Οργανισμών του μειώθηκε σε δεκατρείς, ενώ η, κατά τόπον, εκπροσώπηση του κράτους ανατέθηκε στις επτά Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Ενδιαφέρουσες και σε ορισμένα σημεία τους πρωτοποριακές μπορεί να χαρακτηριστούν αρκετές άλλες επιλογές. Σταχυολογώ, χωρίς καμία αξιολόγηση και ιεράρχηση. Το σύστημα διακυβέρνησης οργανώνεται και λειτουργεί περισσότερο συλλογικά, εμπλουτίζεται δε με διαδικασίες δημοσιότητας και διαφάνειας, η δημοτική και περιφερειακή περίοδος ορίζεται πενταετής, οι αρμοδιότητες αποκεντρωμένης διοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζονται αναλυτικά με την κατανομή τους να κινείται, προνομιακά, προς την τοπική αυτοδιοίκηση, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου των δήμων μειώνονται σε δύο, ενώ για τους μεγάλους μπορεί να φθάσουν τα τέσσερα, καθορίζονται οι πόροι και οργανώνεται πρόγραμμα εξυγίανσης για τους υπερχρεωμένους δήμους, τέλος η κρατική εποπτεία ασκείται από αυτοτελή υπηρεσία με επικεφαλής ανώτατο υπάλληλο, τον Ελεγκτή Νομιμότητας, ο οποίος επιλέγεται αξιοκρατικά και διορίζεται για πενταετή θητεία.[38]     

Κάποιοι άσκησαν και ορισμένοι εξακολουθούν να ασκούν κριτική στις επιλογές του Προγράμματος. Δεν παραγνωρίζω ότι το σχεδιασμό του διέκρινε ο μαξιμαλισμός των στόχων, πολλές φορές μάλιστα η επιμονή σε αμφιλεγόμενες επιλογές, και η επεξεργασία του ολοκληρώθηκε με γοργούς ρυθμούς, υπό την ασφυκτική πίεση του χρόνου και υποταγμένη στην ανάγκη να προλάβει τις αυτοδιοικητικές εκλογές του Οκτωβρίου του 2010. Εξάλλου, οι συλλογικοί φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν συμμετείχαν -όσο θα ήθελαν, ενδεχομένως όσο θα μπορούσαν, ίσως δε και όσο θα έπρεπε- στην κατάρτιση του νομοσχεδίου. Δεν νομίζω όμως ότι όλα αυτά αρκούν για να αμφισβητηθεί σοβαρά η ουσιαστική συνεισφορά του ν. 3852/2010, τουλάχιστον στο αυτοδιοικητικό γίγνεσθαι. Το «Πρόγραμμα Καλλικράτης», και εδώ εκφράζω την προσωπική μου άποψη, αποτελεί την πλέον σημαντική μεταρρυθμιστική πρωτοβουλία στη διάρκεια της μακράς μεταπολιτευτικής περιόδου.

Τα προβλήματα στην εφαρμογή του έλειψαν και για πολλά ευθύνεται η κρατική εξουσία με τις παραλείψεις της. Για να κριθεί όμως αντικειμενικά μια μεταρρύθμιση, επιβάλλεται, εν πρώτοις, να μεσολαβήσει ικανός χρόνος από την εισαγωγή της. Πρέπει, επίσης, να εκδοθεί εγκαίρως, όχι σε μεγάλη χρονική απόσταση από την ψήφισή της, το σύνολο των πράξεων εφαρμογής, ιδίως με τη μορφή κανονιστικών ρυθμίσεων, προκειμένου η πρωτοβουλία να αναπτυχθεί σε όλο της το εύρος. Σήμερα, τρία και πλέον χρόνια από θέσπιση του ν. 3852/2010 πολλές από τις προβλεπόμενες πράξεις παραμένουν γράμμα κενό,[39], αν και τα σχέδια τους παραμένουν έτοιμα από καιρό σε κάποιο συρτάρι της υπηρεσίας. Ούτε όμως οι Ελεγκτές Νομιμότητας έχουν ακόμη διοριστεί, παρά το γεγονός ότι οι σχετικές αποφάσεις υπογράφηκαν τον Απρίλιο του 2012. Τέλος, το Πρόγραμμα βρέθηκε από τους πρώτους μήνες της ζωής του αντιμέτωπο με μια πρωτοφανή σε έκταση και πρωτόγνωρη σε ένταση κρίση στα δημόσια οικονομικά της χώρας. 

V. Η αμφισβήτηση και η αποδυνάμωση

1. Η αντιμετώπιση της κρίσης στα δημόσια οικονομικά μας οδήγησε, έκοντες άκοντες, στην αναζήτηση διεθνούς βοήθειας και κατέληξε σε τριμερή χρηματοδότηση, συνοδευόμενη όμως από αυστηρές δεσμεύσεις, με σημαντικότερη το δραστικό περιορισμό στη διάθεση πιστώσεων από τον κρατικό προϋπολογισμό. Επιβλήθηκαν, επίσης, μεγάλες οριζόντιες περικοπές και μειώσεις στον αριθμό του απασχολούμενου, τακτικού και εποχικού, προσωπικού από το δημόσιο και τους φορείς του. Η τοπική αυτοδιοίκηση καθόλη τη διάρκεια της «μνημονιακής περιόδου» βρέθηκε εντελώς απροστάτευτη, αφημένη, κυριολεκτικά, στην τύχη της. Για όσους ίσως απορήσουν από τη διαπίστωση, σπεύδω αμέσως να τη διευκρινίσω και να τη στοιχειοθετήσω.

Τους εννέα σχεδόν μήνες που άσκησα τα καθήκοντα του Γενικού Γραμματέα στο Υπουργείο Εσωτερικών, πριν παυθώ από τη νέα ηγεσία του ΠΑ.ΣΟ.Κ. και αντικατασταθώ από κάποιον «πορφυρογέννητο», ο Υπουργός του ουδέποτε, από όσα γνωρίζω, κλήθηκε να συζητήσει, πόσο μάλλον να διαπραγματευτεί, με τους δανειστές τα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αλλά και ο, τότε, Υφυπουργός, καλούνταν από την ηγεσία του Υπουργείου Οικονομικών για να πληροφορηθεί, συνήθως ειλημμένες, αποφάσεις με οριζόντια, κατά κανόνα, στόχευση, στις οποίες δεν ήταν σε θέση, θέλω να πιστεύω αποκλειστικά χάριν του εθνικού συμφέροντος, να φέρει αντιρρήσεις.

Ποιοι ήταν, λοιπόν, εκείνοι που διαπραγματεύονταν για λογαριασμό της τοπικής αυτοδιοίκησης; Η απάντηση είναι ουσιαστικά κανείς. Τη συζήτηση, για διαπραγμάτευση ας μην γίνεται καλύτερα λόγος, των σχετικών μνημονιακών δεσμεύσεων ανέλαβε αποκλειστικά το Υπουργείο Οικονομικών, εκπροσωπούμενο κυρίως από μετακλητούς υπαλλήλους, συμβούλους, συνεργάτες ή Γενικούς Γραμματείς, πολλοί από αυτούς συνεχίζουν να προσφέρουν ακόμη και από την ίδια θέση τις υπηρεσίες τους στη σωτηρία της χώρας, ή από διορισμένα μέλη συμβουλευτικών οργάνων, που ανέλαβαν στη συνέχεια επίζηλα καθήκοντα, ορισμένα δε εξακολουθούν από τις νέες τους θέσεις να διαδραματίζουν αποφασιστικό ρόλο στις εξελίξεις. Οι συνομιλητές των δανειστών, αγνοώντας, παραγνωρίζοντας ή και αδιαφορώντας για τη συνταγματική θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης, τη διάρθρωση των οικονομικών της και τα βασικά δεδομένα της λειτουργίας των οργανισμών της συναίνεσαν σε αποφάσεις, θα ήθελα να πιστεύω ερήμην του τότε Αντιπροέδρου της κυβέρνησης και Υπουργού Οικονομικών, που θέτουν εκ ποδών την αυτοτέλεια, αναιρούν τη συνταγματικά κατοχυρωμένη αποστολή και, εντέλει, υπονομεύουν την ίδια την ύπαρξή του θεσμού.

Για λόγους οικονομίας της παρουσίασης θα περιοριστώ σε ορισμένα χαρακτηριστικά παραδείγματα. Συμφωνήθηκαν, επικυρώθηκε δε νομοθετικά με τη μορφή πινάκων,[40] οριζόντιες μειώσεις δαπανών -κατ’ έτος και σε βάθος πενταετίας, μέσω της κατάρτισης ενοποιημένου προϋπολογισμού της τοπικής αυτοδιοίκησης- σε ύψος απαγορευτικό ακόμη και για τη στοιχειώδη λειτουργία ιδίως των δήμων. Εξάλλου, οι πιστώσεις από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων υπέστησαν διαδοχικούς «ακρωτηριασμούς», καθιστώντας ουσιαστικά άνευ αντικειμένου την αναπτυξιακή λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τέλος και χωρίς η μισθοδοσία του προσωπικού να επιβαρύνει τον κρατικό προϋπολογισμό, οι προσλήψεις το 2012 για την παροχή ανταποδοτικών υπηρεσιών, όπως λ.χ. η αποκομιδή των απορριμμάτων, συμφωνήθηκαν, καταρχήν, σε αριθμό που θα κατέληγε νομοτελειακά στην ανάθεσή τους σε ιδιώτες, χρειάσθηκε δε η παρέμβαση του τότε Υπουργού Εσωτερικών για να τροποποιηθεί το υπογεγραμμένο από το συναρμόδιο Υπουργό σχέδιο απόφασης και να αποτραπεί, κυριολεκτικά την τελευταία στιγμή, η δρομολογημένη, ερήμην των αρμοδίων, εξέλιξη.[41]

3. Με όσα ανέφερα κάποιοι δεν αποκλείεται να σκεφθούν ότι έτσι επιδιώκω να μεταθέσω σε άλλους το βάρος της ευθύνης που μου αναλογεί ως μέρος της πολιτικής ηγεσίας του Υπουργείου Εσωτερικών την επίμαχη περίοδο. Την άποψη θα μπορούσα να τη θεωρήσω καλόπιστη και να τη συζητήσω, εάν οι εξελίξεις στους μήνες που ακολούθησαν την παύση και την αντικατάστασή μου τα πράγματα ακολουθούσαν διαφορετική πορεία. Ωστόσο, τις νομοθετικές επιλογές που προκρίθηκαν έκτοτε αποκλείεται να διαπραγματεύθηκε σοβαρά και να συμφώνησε υπεύθυνα Υπουργός Εσωτερικών που γνωρίζει, ακόμη και στοιχειωδώς, τη συνταγματική θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Μόνον όποιος δεν ρωτήθηκε ή, ενώ ρωτήθηκε, ενήργησε φοβικά, προκειμένου να μην εκτεθεί και να μην αναλάβει το πολιτικό κόστος, θα άφηνε, δυστυχώς, άλλους να αποφασίσουν ερήμην του και αναρμοδίως, θέτοντας τελικά την τοπική αυτοδιοίκηση σε υπαρξιακή δοκιμασία.     

Θα αναφερθώ μόνο στα πιο πρόσφατα παραδείγματα. Με τα άρθρα 80 και 81 του ν. 4172/2013[42] καταργήθηκαν στο σύνολό τους οι θέσεις της ειδικότητας των σχολικών φυλάκων και του Κλάδου της Δημοτικής Αστυνομίας. Οι υπάλληλοι που υπηρετούσαν σε αυτές αλλά και όσοι είχαν ήδη μεταταχθεί σε άλλους φορείς(!) υπήχθησαν σε καθεστώς διαθεσιμότητας και, αντίστοιχα, κινητικότητας. Ανεξαρτήτως των λόγων που επέβαλαν τη συγκεκριμένη επιλογή και την πραγματική συνεισφορά της στην τήρηση ανειλημμένων μνημονιακών δεσμεύσεων, η πρωτοβουλία πλήττει βάναυσα τη διοικητική αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης, αφού επιβάλλει, έξωθεν και άνωθεν, τη βίαιη κατάργηση οργανικών μονάδων της, ενώ στη δεύτερη περίπτωση στερεί τους φορείς της και από τα σημαντικά έσοδα που θα τους εξασφάλιζε η άσκηση της αφαιρεθείσας αρμοδιότητας.

Εξάλλου, με το άρθρο 76 του ίδιου νόμου ανατέθηκε στο Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας, πρόκειται για ακραία και αντισυνταγματική μετεξέλιξη της Ελεγκτικής Επιτροπής του ν. 3852/2010,[43] η αρμοδιότητα κατάρτισης ρεαλιστικών (sic) και ισοσκελισμένων προϋπολογισμών. Η επιλογή προκάλεσε τη δικαιολογημένη αντίδραση των συλλογικών φορέων εκπροσώπησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, που υποστήριξαν, ορθά, ότι παραβιάζει τη συνταγματικά κατοχυρωμένη διοικητική και οικονομική της αυτοτέλεια.[44] Πράγματι, η ρύθμιση επανεισάγει, με την επίκληση του ενοποιημένου προϋπολογισμού, τον έλεγχο σκοπιμότητας δέκα και πλέον χρόνια μετά τη κατάργησή του. Επιπλέον, η τοπική αυτοδιοίκηση στερείται τη δυνατότητα να αποφασίζει για την οικονομική διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, κατά παράβαση, μεταξύ άλλων, της συνταγματικής υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει όλα τα απαιτούμενα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που εξασφαλίζουν την οικονομική της αυτοτέλεια.[45]                                

4. Η τοπική αυτοδιοίκηση αναμένεται να βρεθεί και πάλι στο στόχαστρο κατά την επικείμενη αξιολόγηση των δανειστών. Δημοσιεύματα στον Τύπο φέρουν τα νομικά της πρόσωπα, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων ειδικού σκοπού, ως τη βασική πηγή ανθρώπινου δυναμικού, προκειμένου να προσεγγιστεί ο συμφωνημένος αριθμός στη δεύτερη φάση της διαθεσιμότητας. Η συνήθης πορεία των πραγμάτων καταδεικνύει ότι οι διαρροές καθίστανται, αργά ή γρήγορα, αντικείμενο συζήτησης και τελικά μετασχηματίζονται σε προαπαιτούμενα μέτρα για την εξασφάλιση της επόμενης δόσης.

Αντί σχολίου θα περιοριστώ σε δύο επισημάνσεις. Κάθε δήμος διαθέτει σήμερα το πολύ δύο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών στους τομείς της κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης, της παιδείας, του πολιτισμού, του αθλητισμού και του περιβάλλοντος. Αν και η διατήρησή τους εγκρίθηκε από τους δανειστές πριν από την ολοκλήρωση του «Προγράμματος Καλλικράτης», όψιμα, από το τέλος του 2011, άρχισαν να θέτουν επίμονα το ζήτημα της κατάργησής τους, με την επίκληση δημοσιονομικών λόγων. Απαιτούν, φοβάμαι ότι δυστυχώς δεν θα αργήσουν και να το επιβάλλουν, η παροχή των παραπάνω υπηρεσιών να επιβαρύνει, άνευ ετέρου, τους ωφελούμενους δημότες. Ελπίζω οι εξελίξεις που δεν θα αργήσουν να διαψεύσουν τις εκτιμήσεις. 

VΙ. Η επόμενη ημέρα. . . .

1. Από την παρουσίαση που προηγήθηκε είναι, νομίζω, πρόδηλο ότι οι μνημονιακές δεσμεύσεις, ανειλημμένες ή/και επικείμενες, βαρύνουν την τοπική αυτοδιοίκηση με δυσβάστακτες διοικητικές και οικονομικές υποχρεώσεις. Η εκπλήρωσή τους, καθαυτή δύσκολη και επώδυνη, έχει φέρει τους οργανισμούς της, εσωτερικές διαφοροποιήσεις δικαιολογούνται από το μέγεθος και τις δυνατότητες καθενός, αντιμέτωπους με μια παρατεταμένη δοκιμασία που υπονομεύει την ίδια την ύπαρξή τους. Η λειτουργία τους ετεροκαθορίζεται και χειραγωγείται κατά τρόπο ευθέως αντίθετο ακόμη και για τα στοιχειώδη της ισχύουσας συνταγματικής τάξης. Εύλογα, λοιπόν, προβάλλει το ερώτημα, εάν υπάρχει επόμενη ημέρα για την τοπική αυτοδιοίκηση;

Επόμενη ημέρα με Υπουργούς Εσωτερικών που ενεργούν φοβικά, υπό το βάρος της αποτυχίας και του πολιτικού κόστους, ή αγνοούν τη συνταγματική θέση και την αποστολή της, αφήνοντας σε κάθε περίπτωση άλλους να αποφασίζουν αναρμοδίως,  και με μνημονιακές δεσμεύσεις που θέτουν μόνον τους δήμους ή τις Περιφέρειες στην προκρούστεια κλίνη δεν μπορεί να υπάρχει για την τοπική αυτοδιοίκηση. Οι οργανισμοί της θα συνεχίσουν, δυστυχώς, τη διαρκώς φθίνουσα και αυστηρά χειραγωγούμενη πορεία τους, θα οδηγηθούν σε μαρασμό και θα περιοριστούν να επιτελούν μόνον όσες αρμοδιότητες επιτρέπουν οι ισχνοί πόροι τους. 

2. Η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί αναπόσπαστο και βασικό συστατικό κάθε σύγχρονης δημοκρατικής πολιτείας, με καθορισμένη συνταγματικά αποστολή και εξοπλισμένη με σημαντικές αρμοδιότητες τοπικής, κατά κανόνα, αναφοράς. Υπό αυτά τα δεδομένα, δεν είναι, αντικειμενικά, δυνατόν να λείψει από τη συγκρότηση του διοικητικού και, ευρύτερα, του πολιτικού μας συστήματος, ούτε να στερηθεί τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, για την οποία άλλωστε συντρέχει υπέρ των οργανισμών της τεκμήριο αρμοδιότητας. Συνταγματικά, λοιπόν, πρέπει να υπάρχει επόμενη ημέρα και απομένει να καθοριστούν οι όροι της.

Η κατάσταση της οικονομίας και οι, κάθε μορφής, υποχρεώσεις ή οι μακροχρόνιες δεσμεύσεις που έχει αναλάβει η χώρα μας έναντι των δανειστών της, δεν φαίνεται να επιτρέπουν η επόμενη ημέρα να οριστεί πέραν και εκτός των μνημονιακών επιλογών. Επιβάλλεται όμως οι απαιτήσεις τους να αναπροσαρμοστούν και να χαλαρώσουν, προκειμένου να καταστούν συμβατές προς το συνταγματικό καθεστώς της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η επόμενη ημέρα της πρέπει να συζητηθεί σοβαρά στο πλαίσιο μιας ευρύτερης μεταρρύθμισης που θα αφορά το, εν γένει, κράτος, δηλαδή όχι μόνο τους δήμους, τις Περιφέρειες και τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, αλλά και τα Υπουργεία.

Να μου επιτραπεί στο σημείο αυτό να ανοίξω μία παρένθεση. Συζητάμε τα δύο, τουλάχιστον, τελευταία χρόνια για αξιολόγηση δομών και προσωπικού στο δημόσιο. Είναι σε εξέλιξη με όρους επιβολής πρόγραμμα διαθεσιμότητας και κινητικότητάς του. Ωστόσο, δεν υπάρχει σχεδιασμός και, βέβαια, απουσιάζει η συμφωνία των πολιτικών δυνάμεων, ή έστω εκείνων που συμβαίνει να κυβερνούν, για το κράτος που θέλουμε! Υπό τους όρους αυτούς, επιβάλλονται μετακινήσεις, ακολουθούν «τυφλές», ουσιαστικά, απολύσεις και κάποιοι αρέσκονται ακόμη να μιλούν για μεταρρυθμίσεις. . . .

3. Η επόμενη ημέρα της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν επιτρέπεται να σχεδιαστεί εκτός του πλαισίου που οριοθετεί ένα συνεκτικό, πλήρες και αποτελεσματικό   πρόγραμμα για το διοικητικό εκσυγχρονισμό της χώρας και πρέπει να τη βρει εξοπλισμένη με ουσιαστικές αρμοδιότητες. Η εμμονή κάποιων, που δυστυχώς υπήρξαν ή συνεχίζουν να είναι επικεφαλής του Υπουργείου Εσωτερικών, να την αντιμετωπίζουν μονοσήμαντα και, ενδεχομένως, υστερόβουλα ως δίχτυ κοινωνικής προστασίας ή ως προπύργιο του κοινωνικού κράτους αποκαλύπτει ένδεια επιχειρημάτων, άγνοια ρόλου και, εντέλει, καταστροφική για τους ενδιαφερόμενους αφέλεια. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης ασκούν παραδοσιακά και αρμοδιότητες κοινωνικής πολιτικής, δεν επιτρέπεται όμως να περιοριστούν σε αυτές, υποκαθιστώντας ουσιαστικά το κράτος. Μπορούν, υποχρεούνται και πρέπει να αναλάβουν όσες αφορούν τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.

Το μοναδικό όριο για τον καθορισμό τους στο πλαίσιο μιας συνολικής μεταρρύθμισης με στόχο το διοικητικό εκσυγχρονισμό της χώρας θέτει η δυνατότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης να ασκήσει πραγματικά τις αρμοδιότητές της. Η ανάθεσή τους δεν επιτρέπεται να είναι ονομαστική, να οργανώνεται σε συνθήκες πολυνομίας και να διευκολύνει ή να επιτρέπει επικαλύψεις μεταξύ των επάλληλων επιπέδων της διοίκησης. Διαφορετικά, θα παρατηρούνται προβλήματα και θα αποκαλύπτονται δυσλειτουργίες, όπως λ.χ. όσες παρακολουθούμε στη διαχείριση των απορριμμάτων, δίνοντας την αφορμή για την ανατροπή του αυτοδιοικητικού κεκτημένου και την προσχηματική επιστροφή στην ευθύνη της κεντρικής ή της αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης.

Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει, επίσης, να διαθέτουν προσωπικό, κυρίως εξειδικευμένο, και να το προσλαμβάνουν, όταν είναι αναγκαίο και χωρίς περιττές γραφειοκρατικές διαδικασίες. Πρέπει, επίσης, να έχουν στη διάθεσή τους τους απαιτούμενους πόρους για να διοικήσουν τις τοπικές υποθέσεις. Είναι καιρός οι προϋπολογισμοί τους να διαμορφώνονται αποκλειστικά με έσοδα που εισπράττουν οι ίδιοι και στο ύψος που έχουν καθορίσει. Η φορολογική αποκέντρωση αποτελεί όρο sine qua non για την επόμενη ημέρα της τοπικής αυτοδιοίκησης και δεν επιτρέπεται να προσκρούει σε προσχηματικά προβαλλόμενα εμπόδια. Όπου εγείρονται πραγματικά, είναι υποχρέωση όλων των πολιτικών δυνάμεων, επιτέλους, να τα άρουν. 

VΙΙ. . . . και το ΠΑ.ΣΟ.Κ.

Απομένει να διευκρινιστεί ο ρόλος του ΠΑ.ΣΟ.Κ στην επόμενη ημέρα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ένα πολιτικό κόμμα που ανέπτυξε επί χρόνια μαζί της προνομιακή σχέση και με τις επιλογές του καθόρισε τη δράση της, σημαδεύοντας ανεξίτηλα τον αυτοδιοικητικό χάρτη της χώρας, οφείλει και πρέπει να επιδιώξει να έχει λόγο. Οι πολιτικές συνθήκες προσομοιάζουν με εκείνες των πρώτων μεταπολιτευτικών χρόνων, ενώ η πορεία για την ανασυγκρότηση της κεντροαριστεράς περνά αναγκαστικά και από χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι ομοιότητες με το παρελθόν φαίνεται όμως να εξαντλούνται εδώ και προβάλλει αμείλικτα το επόμενο ερώτημα, σε τι μπορεί να προσβλέπει ρεαλιστικά το ΠΑ.ΣΟ.Κ.;

Η κοινοβουλευτική του δύναμη αλλά και η εκτιμώμενη δημοσκοπικά απήχησή του στην κοινωνία οριοθετούν κυρίαρχα το εύρος των πρωτοβουλιών και τα περιθώρια των κινήσεών του για τους επόμενους, πολλούς ή λιγότερους δεν έχει σημασία, μήνες. Επειδή η μεταρρύθμιση, τουλάχιστον στην τοπική αυτοδιοίκηση, πρέπει να επιχειρηθεί από κοινού με τους συλλογικούς φορείς εκπροσώπησης των δύο βαθμών και τους εργαζόμενους, πριν από όλα και με κάθε πρόσφορο τρόπο, επιβάλλεται το ΠΑ.ΣΟ.Κ να επανακτήσει την εμπιστοσύνη τους. Το εγχείρημα δεν είναι ούτε απλό ούτε και εύκολο, σκιάζεται δε από τη στάση που κράτησαν υπουργοί των κυβερνήσεών του έως τις διπλές εκλογές του 2012. Δηλαδή, όταν οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης βρέθηκαν προ τετελεσμένων, αντιμέτωποι με δραστικές μειώσεις των πόρων τους και δυσβάσταχτες διοικητικές ή οικονομικές δεσμεύσεις.

Αλλά και στην περίπτωση που η εμπιστοσύνη επανακτηθεί, το ΠΑ.ΣΟ.Κ. έχει απολέσει, προ πολλού, την πολιτική ηγεμονία και υποχρεούται σε συνεργασίες. Βέβαια, διατηρεί ακόμη αυτονομία στην εκδήλωση πρωτοβουλιών, χωρίς πάντως να παραγνωρίζεται ότι το περιεχόμενό τους, κατά κανόνα, ετεροκαθορίζεται, υπόκειται δε σε ανειλημμένες και εκ μέρους του δεσμεύσεις. Οι όποιες επιλογές για να προσλάβουν προοπτική εφαρμογής απαιτείται πλέον να διαθέτουν τη συναίνεση και άλλων πολιτικών δυνάμεων. Εγγύτερα φαίνεται να βρίσκεται ο έτερος πόλος της κυβέρνησης συνεργασίας. Αποτελεί ζητούμενο και μένει να αποδειχθεί στην πράξη ότι η τοπική αυτοδιοίκηση συγκεκριμενοποιεί το χώρο, όπου μπορεί να αναζητηθεί και, ιδίως, να βρεθεί μεταξύ τους κοινός τόπος. Ακόμη όμως και εάν συμπέσουν, πολύ περισσότερο δε δεσμευτούν σχετικά στην πολυαναμενόμενη προγραμματική συμφωνία ή, σε απώτερη αναγωγή, στο θρυλούμενο ολοκληρωμένο σχέδιο για την ανασυγκρότηση της χώρας, τίποτε δεν εξασφαλίζει ότι οι επόμενες νομοθετικές ή/και συνταγματικές πρωτοβουλίες μπορεί να εκδηλωθούν σύντομα και να ολοκληρωθούν με επιτυχία.

Σε κάθε περίπτωση, το ΠΑ.ΣΟ.Κ. πρέπει, θα έλεγα ασφαλώς και δικαιούται, να έχει λόγο στην επόμενη ημέρα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ανήκει όμως αποκλειστικά στην ηγεσία του η ευθύνη να το διεκδικήσει. Η ιστορική σχέση του Κινήματος με την τοπική αυτοδιοίκηση δεν απαλλάσσει, ανεξαρτήτως του αποτελέσματος, από την υποχρέωση τουλάχιστον να προσπαθήσει. Τίποτε δεν χαρίζεται, αλλά όλα μπορεί να κατακτηθούν. Αρκεί να ανακτήσεις την αξιοπιστία σου ως συνομιλητής, να πείσεις για τις προθέσεις σου και, προπάντων, να αποδείξεις ότι αξίζεις να σε εμπιστευθούν ξανά.    

---

[1] Βλ. Βουλή των Ελλήνων, Ε΄ Αναθεωρητική, Περίοδος Α΄-Σύνοδος Α΄, Πρακτικά των συνεδριάσεων της Ολομέλειας της Βουλής των συζητήσεων επί του Συντάγματος του 1975, Αθήναι-Αύγουστος 1975, Συνεδρίασις ΠΕ΄, Τετάρτη 14 Μαΐου 1975, σ. 822, 823, 827 και 828.

[2] Τις επιλογές αυτές επιδίωξαν να κατοχυρώσουν με τροπολογία τους που κατατέθηκε την 21^η Ιανουαρίου 1975 οι βουλευτές Απ. Κακλαμάνης, Ιωάν. Σκουλαρίκης και Ιωάν. Αλευράς. Ζήτησαν, μεταξύ άλλων, « . . . Το Κράτος να καταβάλει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως ποσοστό από τον κρατικό προϋπολογισμό με βάση τα έσοδα του προηγούμενου έτους για την εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων για την εκπλήρωση της αποστολής τους, να φροντίζει για τη βαθμιαία οικονομική τους αυτοτέλεια και να ασκεί εκ των υστέρων έλεγχο νομιμότητας των πράξεων τους» και πρότειναν, σε μια εξαιρετικά προχωρημένη προσέγγιση για την εποχή της, με νόμο να τους ανατεθεί «η διοίκηση και διαχείριση τομέων της κρατικής δραστηριότητας». Για το κείμενο της τροπολογίας βλ. Βουλή των Ελλήνων, Ε΄ Αναθεωρητική, Σύνταγμα 1975. Διάταξις κατ’ άρθρον επίσημων σχεδίων-τροπολογιών ψηφισθέντος τελικού κειμένου, Αθήναι 1976, σ. 568. Βλ., επίσης, την αγόρευση του Απ. Κακλαμάνη στην Ολομέλεια, σε Ε΄ Αναθεωρητική, όπ.π., σ. 836 επ.  

[3] Για την Επιτροπή και το έργο της βλ. Π. Χριστοφιλοπούλου, ΠΑΣΟΚ και τοπική Αυτοδιοίκηση: Οργανωτική δομή και πολιτικές, στον τόμο: Μ. Σπουρδαλάκη (επιμέλεια), ΠΑΣΟΚ. Κόμμα-Κράτος-Κοινωνία, Πρόλογος: Γ. Παπαδημητρίου, Αθήνα 1998, σ. 198 επ. 

[4] «Άσκηση κυβερνητικής πολιτικής και καθιέρωση της λαϊκής εκπροσώπησης στους νομούς» (ΕτΚ Α΄, φ. 26 της 3^ης Μαρτίου 1982).

[5] Ανομολόγητος στόχος υπήρξε η αποδυνάμωση των τοπικών βουλευτών και η ενίσχυση του ρόλου των κομματικών οργανώσεων. Βλ. Π. Χριστοφιλοπούλου, όπ.π. (σημ. 3), σ. 201-202.

[6] «Τροποποιήσεις του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα για το εκλογικό σύστημα, τη δημοτική αποκέντρωση, τη λαϊκή συμμετοχή και τη διοικητική αυτοτέλεια των δήμων και κοινοτήτων» (ΕτΚ Α΄, φ. 93 της 10^ης Αυγούστου 1982).

[7] Ο συνδυασμός που συγκέντρωσε σε ένα ή δύο γύρους την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψηφοδελτίων λαμβάνει τα τρία πέμπτα (3/5) των εδρών το οικείου συμβουλίου. Η ρύθμιση εφαρμόζεται έκτοτε συνεχώς, με μοναδική εξαίρεση τις αυτοδιοικητικές εκλογές του Οκτωβρίου του 2006. Σε αυτές και σύμφωνα με τους ορισμούς του ν. 3434/2006 [«Ρύθμιση θεμάτων εθνικών, νομαρχιακών και δημοτικών εκλογών και διευθέτηση ειδικών θεμάτων» (ΕτΚ Α΄, φ. 21 της 7^ης Φεβρουαρίου 2006)] ως επιτυχών θεωρήθηκε ο συνδυασμός που εξασφάλισε ποσοστό ίσο με το σαράντα δύο τοις εκατό (42%) του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων. Την ημέρα έναρξης του συνεδρίου δημοσίευμα πρωινής εφημερίδας (βλ. Ν. Τερζή, Αλλάζει ο τρόπος εκλογής των δημάρχων, εφημ. Η Καθημερινή, Τρίτη 3 Σεπτεμβρίου 2013, σ. 5) έφερε τον Υπουργό Εσωτερικών έτοιμο να επαναφέρει την παραπάνω ρύθμιση ως βασική επιλογή σχεδίου νόμου για την αναμόρφωση του τρόπου εκλογής των αιρετών. Για τη συνταγματικότητα της πρωτοβουλίας, βλ. Θ. Ξηρού, Επιτυχών και επιλαχόντες συνδυασμοί στις δημοτικές και νομαρχιακές εκλογές, στον τόμο: του ιδίου, Ζητήματα εκλογικού δικαίου, Διοίκηση και Πολιτεία, Μελέτες -38, Αθήνα-Κομοτηνή 2007, σ. 134 επ. και τις εκεί βιβλιογραφικές και νομολογιακές αναφορές.

[8] Για το εκλογικό σύστημα, βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Το εκλογικό σύστημα των δημοτικών λειτουργών και το Σύνταγμα, Αθήνα-Κομοτηνή 1986, ιδίως σ. 19 επ.

[9] «Τροποποίηση και συμπλήρωση διατάξεων της δημοτικής και κοινοτικής νομοθεσίας για την ενίσχυση της αποκέντρωσης και την ενδυνάμωση της τοπικής αυτοδιοίκησης» (ΕτΚ Α΄, φ. 18 της 21^ης Φεβρουαρίου 1984).

[10] Βλ. Π. Χριστοφιλοπούλου, όπ.π. (σημ. 3), σ. 203.

[11] Με το οποίο επιδιώχθηκε, καταρχήν, η συνολική και εκ βάθρων αναμόρφωση της αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης. Για την επεξεργασία, το περιεχόμενο και, ιδίως, την τύχη του βλ., αντί άλλων, Ν.-Κ. Χλέπα, Η πολυβάθμια αυτοδιοίκηση. Θεωρητικές αναζητήσεις και θεσμικές μεταμορφώσεις, Πρόλογος: Γ. Παπαδημητρίου, Διοίκηση και Πολιτεία, Μελέτες -7, Αθήνα-Κομοτηνή 1994, σ. 317 επ.

[12] Όπ.π. (σημ. 10).

[13] «Τοπική αυτοδιοίκηση, περιφερειακή ανάπτυξη και δημοκρατικός προγραμματισμός» (ΕτΚ Α΄, φ. 92 της 14^ης Ιουλίου 1986).

[14] Με οικονομικό, κατά βάση, περιεχόμενο, τα οποία θα καρπώνονταν μόνον οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης που θα συνενώνονταν έως την 31^η Δεκεμβρίου 1989.

[15] Βλ. Δ. Κατσούλη, Νομαρχιακή αυτοδιοίκηση: Οι βασικές συνιστώσες μιας ανεκπλήρωτης μεταρρύθμισης, στον τόμο: του ιδίου, Η ανεκπλήρωτη αυτοδιοίκηση, Διοίκηση και Πολιτεία, Μελέτες -3, Αθήνα-Κομοτηνή 1993, σ. 41 επ. και Ν.-Κ. Χλέπα, όπ.π. (σημ. 11), σ. 333 επ.

[16] «Αναμόρφωση της φορολογίας εισοδήματος και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 2 της 2^ας Ιανουαρίου 1989).

[17] Με το ν. 1850/1989 «Κύρωση Ευρωπαϊκού Χάρτη Κοινωνικής Αυτονομίας» (ΕτΚ Α΄, φ. 114 της 10^ης  Μαΐου 1989). Το κείμενο του Χάρτη, με εισαγωγικό σημείωμα για τις βασικές επιλογές του, περιέχεται στον τόμο: Γ. Παπαδημητρίου-Δ. Κατσούλη, Τοπική αυτοδιοίκηση. Οδηγός Μελέτης, Αθήνα-Κομοτηνή 1989, σ. 18 επ.

[18] Επίσης, διατυπώθηκε επιφύλαξη και έτσι δεν δεσμεύουν τη χώρα μας οι ρυθμίσεις που αφορούν την προστασία των εδαφικών ορίων (άρθρο 5), την πρόβλεψη επαρκούς οικονομικής αποζημίωση στους αιρετούς (άρθρο 7 παρ. 2), τον, κατ’ εξαίρεση, έλεγχο σκοπιμότητας των πράξεων της τοπικής αυτοδιοίκησης (άρθρο 8 παρ. 2) και την αναγνώριση του δικαιώματος να προσχωρούν σε εθνική ή διεθνή ένωση για την προστασία και την προώθηση κοινών συμφερόντων (άρθρο 10 παρ. 2).

[19] Βλ., αντί άλλων, εφημ. Το Βήμα, Κυριακή 1 Ιανουαρίου 1995, σ. Α5 και στον τόμο: Γ. Παπαδημητρίου, Η αναθεώρηση του Συντάγματος. Εισαγωγή-Προτάσεις-Ευρετήρια, Αθήνα-Κομοτηνή 1995, σ. 18.

[20] Για το κείμενο της πρότασης, βλ. Γ. Παπαδημητρίου, όπ.π. σ. 60-61.

[21] Βλ. Επιτροπή αναθεώρησης του Συντάγματος, Περίοδος Θ΄-Σύνοδος Β΄, Οι προτάσεις αναθεώρησης διατάξεων του Συντάγματος του Πανελλήνιου Σοσιαλιστικού Κινήματος και της Νέας Δημοκρατίας, Οκτώβριος 1997, σ. 95.

[22] Για τις ρυθμίσεις του αναθεωρημένου Συντάγματος, βλ. Ευάγ. Βενιζέλου, Το αναθεωρητικό κεκτημένο. Το συνταγματικό φαινόμενο στον 21^ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, Αθήνα-Κομοτηνή 2001, σ. 377 επ.

[23] Για την πρόταση, βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Η τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος, Αθήνα-Κομοτηνή 2006, σ. 84 και 85.

[24] Βλ. Το Πρόγραμμα του ΠΑΣΟΚ, Για τον παρόν και το μέλλον της Ελλάδας. Αναγέννηση παντού, 1993, σ. 40 επ.· Ισχυρή και σύγχρονη Ελλάδα, Το Πρόγραμμα του ΠΑΣΟΚ για την πορεία προς τον 21^ο αιώνα, 1996, σ. 25 και Πλαίσιο Κυβερνητικού Προγράμματος, Συνοπτική παρουσίαση, Οκτώβριος 2009, σ. 36.

[25] «Ίδρυση νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, τροποποίηση διατάξεων για την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση και την περιφέρεια και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 90 της 13^ης Ιουνίου 1994).

[26] «Συμπλήρωση διατάξεων για τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 153 της 16^ης Σεπτεμβρίου 1994).

[27] Ενώ εννέα περίπου μήνες αργότερα προσαρμόστηκε η νομοθεσία του Υπουργείου στις νέες ρυθμίσεις με το ν. 2307/1995 [«Προσαρμογή της νομοθεσίας αρμοδιότητας του Υπουργείου Εσωτερικών στις διατάξεις για τη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 113 της 15^ης Ιουνίου 1995). Εξάλλου, με το ν. 2672/1998 [«Οικονομικοί πόροι της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 290 της 28^ης Δεκεμβρίου 1998)] ρυθμίστηκαν τα οικονομικά των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων.

[28] Με εξαίρεση τις αρμοδιότητες δημόσιας περιουσίας, καθώς επίσης των Υπουργείων Εθνικής Άμυνας, Εξωτερικών, Οικονομικών και Δικαιοσύνης, της εποπτείας των δήμων και των κοινοτήτων του Υπουργείου Εσωτερικών, της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας της Ελλάδας του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και των Συνοριακών Σταθμών Υγειονομικού Κτηνιατρικού Ελέγχου του Υπουργείου Γεωργίας (άρθρο 3 παρ. 1 του ν. 2218/1994, όπως συμπληρώθηκε με το άρθρο 5 του ν. 2240/1994). Βλ., επίσης, Χ. Χρυσανθάκη, Η τοπική δημοκρατία σε δοκιμασία: Η νομοθετική πραγμάτωση του δεύτερου βαθμού της τοπικής αυτοδιοίκησης, Ε.Δ.Δ.Δ.Δ. 39 (1995), σ. 334 επ.· Εύη Χριστοφιλοπούλου, Κατανομή των λειτουργιών μεταξύ κεντρικής εξουσίας και τοπικής αυτοδιοίκησης στον τόμο: Ν.-Κ. Χλέπα (επιμέλεια), Προοπτικές της τοπικής δημοκρατίας. Ένας ελληνογερμανικός διάλογος για την τοπική αυτοδιοίκηση, Πρόλογος: Γ. Παπαδημητρίου, Διοίκηση και Πολιτεία, Μελέτες -19, Αθήνα-Κομοτηνή 1998, σ. 157 επ.· Κ. Μπακογιάννη, Ίδρυση των λοιπών βαθμίδων και κατηγορίες πρωτοβάθμιων ΟΤΑ στο άρθρο 102 του Συντάγματος, ΤοΣ 24 (1998), σ. 659 επ. και Χ. Χρυσανθάκη, Σκέψεις για το καθεστώς της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, στον τόμο: Ν.-Κ. Χλέπα-Γ.Α. Τασόπουλου (επιμέλεια), Οι αρμοδιότητες της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και της Περιφερειακής Διοίκησης, Πρόλογος: Γ. Παπαδημητρίου, Διοίκηση και Πολιτεία, Μελέτες -24, Αθήνα-Κομοτηνή 2000, σ. 25 επ.   

[29] Βλ. Π. Χριστοφιλοπούλου, όπ.π. (σημ. 3), σ. 211.

[30] Με το άρθρο 14 του ν. 2399/1996 [«Υλοποίηση της εισοδηματικής πολιτικής του 1996 για μισθούς και συντάξεις και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 90 της 27^ης Μαΐου 1996)].

[31] «Διοίκηση, οργάνωση, στελέχωση της Περιφέρειας, ρύθμιση θεμάτων για την τοπική αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 107 της 30^ής Μαΐου 1997). 

[32] Βλ., αντί άλλων, Ν.-Κ. Χλέπα, Η τοπική διοίκηση στην Ελλάδα. Ο διαλεκτικός ανταγωνισμός της αποκέντρωσης με την αυτοδιοίκηση, Διοίκησης και Πολιτεία, Μελέτες -23, Αθήνα-Κομοτηνή 1999, σ. 172 επ.

[33] Μερικούς μήνες αργότερα μεταβιβάζεται στις Περιφέρειες και τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης του δεύτερου και του πρώτου βαθμού σημαντικός αριθμός αρμοδιοτήτων που έως τότε ασκούνταν από τις κεντρικές υπηρεσίες του, κατά περίπτωση, αρμόδιου Υπουργείου. Βλ. τα άρθρα 1 και, αντίστοιχα, 2 και 3 του ν. 2647/1998 [«Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στις Περιφέρειες και την Αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 237 της 22^ας  Οκτωβρίου 1998).

[34] «Συγκρότηση Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (ΕτΚ Α΄, φ. 244 της 4^ης Δεκεμβρίου 1997). 

[35] Για την παρουσίαση του σχεδίου, βλ. Χ. Χρυσανθάκη, Η θεσμική μεταρρύθμιση της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης. Το σχέδιο «Ιωάννης Καποδίστριας», Διοίκηση και Πολιτεία, Τεκμήρια -3, Αθήνα-Κομοτηνή 1998, σ. 20 επ. και Ν.-Χλέπα, όπ.π. (σημ. 31), σ. 392 επ.

[36] Βλ., αντί άλλων, Δ. Κατσούλη, Η κατάργηση των κοινοτήτων και το Σύνταγμα, στον τόμο: του ιδίου, όπ.π. (σημ. 15), σ. 53 επ. Χ. Χρυσανθάκη, όπ.π. σ. 23 επ.· Κ. Μπακογιάννη, όπ.π. (σημ. 28), σ. 663 επ.

[37]«Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης-Πρόγραμμα Καλλικράτης» (ΕτΚ Α΄, φ. 87 της 7^ης Ιουνίου 2010).

[38] Ο ν. 3852/2010 και οι βασικές επιλογές του παρουσιάζονται στον τόμο: Χ. Χρυσανθάκη (επιμέλεια), Καλλικράτης. Ο νέος νόμος για την αυτοδιοίκηση και την αποκεντρωμένη διοίκηση, Εισαγωγική παρουσίαση: Ν. Μαυρίκα, Αθήνα 2010.

[39] Χαρακτηριστικό παράδειγμα προσφέρουν τρεις Κώδικες, ο Ενιαίος Κώδικας Αυτοδιοίκησης, ο Ενιαίος Κώδικας Κατάστασης Υπαλλήλων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Α΄ και του Β΄ βαθμού και ο Κώδικας «περί Εσόδων των Δήμων και των Περιφερειών». Οι επιτροπές για την επεξεργασία τους, στον πρώτο υπάρχει ήδη έτοιμο προσχέδιο, συγκροτήθηκαν με ισάριθμες αποφάσεις του Υπουργού Εσωτερικών την 20^ή Μαρτίου 2012 (ΕτΚ Β΄, φ. 150 της 29^ης Μαρτίου 2012). Ο Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Εσωτερικών που τοποθετήθηκε τον Αύγουστο του 2012 και παραμένει στη θέση του δεν τις συγκαλεί, χωρίς προφανή λόγο, ώστε να επιτελέσουν το έργο τους. Αποκαλυπτική των προθέσεων είναι και η παράλειψη να εκδοθεί η απόφαση με την οποία ορίζεται, τυπικά, πρόεδρός τους, ένα και πλέον έτος μετά την ανάληψη των καθηκόντων του.  

[40] Με το ν. 3985/2011 [«Μεσοπρόθεσμο πλαίσιο δημοσιονομικής στρατηγικής 2012-2015» (ΕτΚ Α΄, φ. 151 της 1^ης Ιουλίου 2011).

[41] Ο αριθμός τους σχεδόν διπλασιάστηκε για να φθάσει τελικά τις έξι χιλιάδες. Βλ. την κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών «Ορισμός μέγιστου επιτρεπόμενου αριθμού συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου ανταποδοτικού χαρακτήρα στους ΟΤΑ α΄ βαθμού για το έτος 2012» (ΕτΚ Β΄, φ. 710 της 12^ης Μαρτίου 2012).

[42] «Φορολογία εισοδήματος, επείγοντα μέτρα εφαρμογής του ν. 4046/2012, του ν. 4093/2012 και του ν. 4127/2013 και άλλες διατάξεις» (ΕτΚ Α΄, φ. 167 της 23^ης Ιουλίου 2013).

[43] Η οποία προβλέφθηκε στην παρ. 2 του άρθρου 262 με αρμοδιότητες την εφαρμογή του ειδικού προγράμματος εξυγίανσης. Στη συνέχεια και σε εκτέλεση μνημονιακών δεσμεύσεων με διαδοχικές νομοθετικές πρωτοβουλίες, η Επιτροπή μετονομάστηκε, η σύνθεσή της διευρύνθηκε και εξοπλίστηκε με αρμοδιότητες που η άσκησή τους προσκρούει στην ισχύουσα συνταγματική τάξη.    

[44] Βλ. την Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής στο σχέδιο νόμου της 15^ης Ιουλίου 2013, σ. 24 επ.

[45] Άρθρο 102 παρ. 5 πρότ. 1 Συντ.