Η ΑΝΑΒΑΘΜΙΣΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΕΝΟΨΕΙ ΤΗΣ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗΣ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗΣ

Γιώργος Χ. Σωτηρέλης

καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου

στο Πανεπιστήμιο Αθηνών

ΟΜΙΛΙΑ ΣΤΟ ΕΚΤΑΚΤΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΗΣ «ΕΝΩΣΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ ΕΛΛΑΔΑΣ» 

20 Σεπτεμβρίου 2013

Αξιότιμοι προσκεκλημένοι της σημερινής εκδήλωσης, αγαπητοί σύνεδροι

Είναι γνωστό ότι δεν υπάρχει τομέας της δημόσιας ζωής που να μην έχει πληγεί από την πρωτοφανή οικονομική κρίση που ταλανίζει τα τελευταία χρόνια τη χώρα μας. Ωστόσο, τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν σήμερα οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν είναι απλώς μια ειδικότερη εκδοχή των γενικότερων προβλημάτων. Τόσο η έκταση και η υφή τους όσο και ο τρόπος με τον οποίο αυτά έχουν ανακύψει θέτουν ένα κατά πολύ ευρύτερο ζήτημα, που αγγίζει τον πυρήνα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Πράγματι, με αφετηρία αλλά και πρόσχημα την τραγική όντως οικονομική κατάσταση της χώρας είναι φανερό ότι επιχειρείται σήμερα μια συνολική ανατροπή των έως τώρα κεκτημένων της, με αλλεπάλληλες και απροκάλυπτες νομοθετικές και διοικητικές παρεμβάσεις, που συνεπάγονται μια συστηματική και σε βάθος υπονόμευση των βασικών αρχών που αποτελούν την πεμπτουσία της. Το χειρότερο δε όλων είναι ότι οι αρχές αυτές είναι συνταγματικά κατοχυρωμένες, με αποτέλεσμα οι ως άνω παρεμβάσεις να αγγίζουν συχνά τα όρια της συνταγματικής εκτροπής. Ας δούμε όμως τα πράγματα πιο συγκεκριμένα:

Α. Μετά την μεταπολίτευση, όπως γνωρίζετε, βιωματικά οι περισσότεροι από σας, η Τοπική Αυτοδιοίκηση στη χώρα μας είχε μια σταθερή εξελικτική πορεία συνεχούς πολιτικής, θεσμικής και οικονομικής αναβάθμισης. Αυτό συνέβη διότι έγινε σταδιακά πεποίθηση, τόσο στον πολιτικό κόσμο όσο και στον ελληνικό λαό, ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, παρά τις όποιες αδυναμίες και παρεκτροπές της, αποτελεί ένα θεσμό βαθύτατα δημοκρατικό, λόγω της άμεσης λαϊκής της νομιμοποίησης,  και ταυτόχρονα ιδιαίτερα αποτελεσματικό, λόγω της εγγύτητάς της με τα προβλήματα των τοπικών κοινωνιών. Αυτό οδήγησε σε μια μακρά πορεία θεσμικών μεταρρυθμίσεων, τόσο σε οργανωτικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο αρμοδιοτήτων. Το έναυσμα αυτών των μεταρρυθμίσεων ήταν η οργανωτική αναδιάταξη του πρώτου βαθμού αυτοδιοίκησης, με το σχέδιο «Καποδίστριας», που αποτέλεσε αναμφισβήτητα το σημείο καμπής για την αναβάθμιση του ρόλου της αυτοδιοίκησης. Την σκυτάλη, στη συνέχεια,  πήρε η καθιέρωση της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, ως δεύτερου βαθμού, που έδωσε νέο νόημα και περιεχόμενο στην έννοια και την προοπτική της Τοπικής  Αυτοδιοίκησης. Η μεγαλύτερη όμως ώθηση στην νέα αυτή αντίληψη για την Τοπική Αυτοδιοίκηση δόθηκε με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, η οποία αναπροσδιόρισε το συνταγματικό καθεστώς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εμπλουτίζοντας το περιεχόμενό της με νέες αρμοδιότητες αλλά και με σημαντικές θεσμικές εγγυήσεις, κρισιμότερες από τις οποίες είναι οι αρχές της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας.  Ακολούθησε το σχέδιο «Καλλικράτης», το οποίο προχώρησε σε περαιτέρω οργανωτική αναδιάταξη, τόσο του πρώτου όσο και του δεύτερου βαθμού, με βάση ευρύτερες πλέον γεωγραφικές ενότητες αλλά και με σαφή ενδυνάμωση του θεσμικού ρόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΝΔΥΝΑΜΩΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΜΒΑΘΥΝΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΗΝ ΑΜΦΙΣΒΗΤΗΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΠΟΔΥΝΑΜΩΣΗ ΤΩΝ ΜΝΗΜΟΝΙΑΚΩΝ ΔΕΣΜΕΥΣΕΩΝ. Η ΕΠΟΜΕΝΗ ΗΜΕΡΑ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΟ ΠΑΣΟΚ

Το κείμενο αποτελεί εισήγηση του κ. Θανάση Ξηρού στην Διημερίδα που διοργάνωσε το ΙΣΤΑΜΕ "Ανδρέας Παπανδρέου" στις  3 και 4  Σεπτεμβρίου 2013 για την 39η επέτειο της ίδρυσης του ΠΑΣΟΚ 

Θανάσης Γ. Ξηρός

                         Δικηγόρος-ΔΝ

Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Η σχέση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. με την τοπική αυτοδιοίκηση θα μπορούσε, δίχως υπερβολή, να χαρακτηριστεί έως πρόσφατα προνομιακή. Στο χώρο της και από τα πρώτα του βήματα οικοδόμησε το οργανωτικό του υπόδειγμα, ανέπτυξε την πολιτική του φυσιογνωμία, σημείωσε εκλογικές επιτυχίες, ανέδειξε στελέχη και απέκτησε σταθερή κομματική πελατεία. Σε μια ζωντανή, δημιουργικά αναπτυσσόμενη και αμφίδρομα ανανεούμενη σχέση τα περισσότερα από τα σαράντα περίπου χρόνια της ζωής του, το Κίνημα ανταπέδωσε, εκδηλώνοντας νομοθετικές πρωτοβουλίες και εισάγοντας μεταρρυθμίσεις που καθόρισαν τον αυτοδιοικητικό χάρτη και σημάδεψαν, κυριολεκτικά, την πορεία της τοπικής αυτοδιοίκησης στη χώρα μας. Η εξέλιξη της σχέσης αυτής παρουσιάζεται στο πρώτο μέρος της εισήγησής μου.

Εάν περιοριζόμουν όμως στο παρελθόν, η συμβολή μου θα είχε αποκλειστικά απολογιστικό χαρακτήρα, εν είδει, ας μου επιτραπεί να πω, θεματικού πολιτικού μνημοσύνου. Η σχέση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. με την τοπική αυτοδιοίκηση, περνώντας, διαδοχικά, από τις φάσεις της ενδυνάμωσης, της εμβάθυνσης, της αμφισβήτησης και της δοκιμασίας, φαίνεται να έκλεισε οριστικά με τη μορφή που τη γνωρίσαμε και το τέλος εντοπίζεται την άνοιξη του 2010 με τη βίαιη επιβολή των μνημονιακών δεσμεύσεων. Η φιλόδοξη και επικοινωνιακά πολυσήμαντη επιστημονικοπολιτική μας συνάντηση διαθέτει εξίσου προγραμματικό χαρακτήρα. Επιβάλλεται, γι’ αυτό, να εξεταστεί η προοπτική και οι όροι ανοίγματος ενός νέου κύκλου, δηλαδή να διαγραφεί η επόμενη ημέρα της τοπικής αυτοδιοίκησης, σε ένα περιβάλλον εντελώς διαφορετικό εκείνου που επικράτησε καθόλη τη μακρά μεταπολιτευτική περίοδο. Και σε ένα συνέδριο που συνδιοργανώνει το ΠΑ.ΣΟ.Κ. δεν μπορεί να μην αναζητηθεί ο ρόλος του στις εξελίξεις. Πρόκειται για τις θεματικές που αφιερώνεται το δεύτερο μέρος της εισήγησής μου.

ΙΙ.  Η δημιουργική αναμονή

Στην πρώτη επταετία της ζωής του, από την ίδρυση έως τη θεαματική επικράτηση στην εκλογική αναμέτρηση της 18^ης Οκτωβρίου 1981, ο αντιπολιτευτικός διεκδικητικός λόγος του ΠΑ.ΣΟ.Κ., όπως αναδεικνύεται στα κομματικά κείμενα και επικρατεί στην πολιτική αντιπαράθεση, εξειδικεύεται και αποκτά συγκεκριμένο περιεχόμενο. Ο χώρος της τοπικής αυτοδιοίκησης συνιστά, αναμφίβολα, υπόδειγμα παραγωγής προγραμματικών θέσεων και το προϊόν της θα καθορίσει την νομοθετική πολιτική τις δύο επόμενες δεκαετίες. Οι επιλογές της διαμορφώνεται σε στενή συσχέτιση και σχέση αντιστρόφως ανάλογη προς τη θέση που επιφυλάσσεται για την αποκεντρωμένη κρατική διοίκηση.

Η Ιδρυτική Διακήρυξη της 3^ης Σεπτεμβρίου 1974 περιλαμβάνει την τοπική αυτοδιοίκηση στους βασικούς στόχους του Κινήματος. Η ενίσχυσή της, ως μέσο για τη διοικητική αποκέντρωση, αναγορεύεται, μεταξύ άλλων, σε προϋπόθεση «για την κοινωνική απελευθέρωση του εργαζόμενου Ελληνικού λαού που μακροπρόθεσμα ταυτίζεται με το σοσιαλιστικό μετασχηματισμό της κοινωνίας». Προς την ίδια κατεύθυνση και με ταυτόσημη επιδίωξη κινείται ο περιφερειακός αποκεντρωμένος κοινωνικός προγραμματισμός της οικονομίας, συνδυασμένος με τον έλεγχο των παραγωγικών μονάδων τόσο από τους εργαζομένους, πρόκειται για τη λεγόμενη αυτοδιαχείριση, όσο και από τους αρμόδιους κοινωνικούς φορείς. Οι τελευταίοι προσδιορίζονται με αναφορά στο μέγεθος, στον τύπο και τη σημασία κάθε παραγωγικής μονάδας, σε αυτούς δε ανήκουν ο δήμος και η κοινότητα.

Τις επιλογές του ΠΑ.ΣΟ.Κ. για την τοπική αυτοδιοίκηση καθόρισε ο Πρόεδρός του στην Ολομέλεια της «Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής».[1] Ο Ανδρ. Παπανδρέου ζήτησε επίμονα να διασφαλιστεί ο πολιτικός της χαρακτήρας και, συνακόλουθα, η πολιτική δράση της, με θεμέλια τη δημοκρατική ανάδειξη των οργάνων και τη φύση της ως χώρου πρωτογενούς έκφρασης της λαϊκής κυριαρχίας· επέμενε και πέτυχε να της ανατεθεί μόνον η διοίκηση, όχι και η διαχείριση, των τοπικών υποθέσεων και να κατοχυρωθεί η άμεση εκλογή των αρχών της· πρόβαλλε την ανάγκη οι διάφορες βαθμίδες της να αναγνωριστούν σε φορείς προγράμματος τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, επικαλούμενος δε τη διεθνή εμπειρία, να προβλεφθεί συνταγματικά η «μερική δημοσιονομική ανεξαρτησία της τοπικής μονάδας»· αμφισβήτησε, τέλος, τον έλεγχο σκοπιμότητας των πράξεων της από τα όργανα της κρατικής διοίκησης. [2]

Τις θέσεις του Κινήματος, που εξειδίκευσαν τις παραπάνω επιλογές, επεξεργάστηκε η Επιτροπή Αυτοδιοίκησης και Τοπικών Προβλημάτων με επικεφαλής από το 1976 τον Γ. Γεννηματά.[3] Η ιδιαίτερη σχέση με την τοπική αυτοδιοίκηση, απότοκη της συγκυρίας και των ιδεολογικών επιλογών, οδήγησαν στη διατύπωση αναλυτικών προτάσεων και θα περιληφθούν στο Δημοτικό Πρόγραμμα. Μεταξύ αυτών πρέπει να αναφερθούν, ιδιαίτερα, η ενδυνάμωση του πρώτου βαθμού, με την ανάθεση νέων αρμοδιοτήτων στους δήμους και τις κοινότητες, περιλαμβανομένων και των αναπτυξιακών, και την εξασφάλιση πόρων, η απομείωση της ισχύος του νομάρχη και η στενότερη οριοθέτηση της κρατικής εποπτείας, η σύσταση δεύτερου (βαθμού) στο επίπεδο της επαρχίας και, προοπτικά, τρίτου με τη μορφή περιφερειακής αυτοδιοίκησης.