Η ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΔΕΝ ΕΧΕΙ ΠΕΡΙΘΩΡΙΑ ΑΛΛΗΣ ΥΠΟΧΩΡΗΣΗΣ

Η ΑΥΤΑΡΧΙΚΗ ΑΦΑΙΡΕΣΗ ΤΩΝ ΘΕΣΜΟΘΕΤΗΜΕΝΩΝ ΠΟΡΩΝ ΠΛΗΤΤΕΙ ΤΟΝ ΣΚΛΗΡΟ ΠΥΡΗΝΑ ΤΟΥ ΘΕΣΜΟΥ ΚΑΙ ΑΚΥΡΩΝΕΙ ΤΗΝ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΤΟΥ ΑΠΟΣΤΟΛΗ

Άρθρο του Δημήτρη Κατσούλη

Νομικού, τ.  Δημάρχου Αυλώνος Ευβοίας

Πριν λίγο καιρό το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ιταλίας, με τις αποφάσεις 139/2012 και 175/2012, αποφάνθηκε ότι οι διατάξεις που ορίζουν  συγκεκριμένα ποσοστά μείωσης των δαπανών ανά κατηγορία δαπάνης  όπως όριζε το διάταγμα 75/2010 στο πλαίσιο του ιταλικού προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής, έχουν χαρακτήρα κατευθυντήριο δηλαδή δεν δεσμεύουν συγκεκριμένα  τους δήμους αλλά τους υποχρεώνουν τα τηρήσουν την ποσόστωση εξειδικεύοντας κατά την δική τους κρίση τα επιμέρους μέτρα που θα οδηγήσουν στην επίτευξη των στόχων. Αντίθετα η αφαίρεση κάθε  περιθωρίου αυτενέργειας και πρωτοβουλίας κινείται εκτός των ορίων της συνταγματικότητας αφού παραβιάζει τον σκληρό πυρήνα της «τοπικής αυτονομίας».  Μπορεί να υποστηρίξει κανείς ότι η Ιταλία δεν είναι υπό την επιτήρηση της Τρόϊκας έτσι ώστε να αγνοείται η έννοια της διοικητικής αυτοτέλειας ή της «τοπικής αυτονομίας» όπως επικρατεί να ορίζεται στην γειτονική χώρα το καθεστώς αυτοδιοίκησης των δήμων και των λοιπών Ο.Τ.Α. Η επισήμανση  είναι σωστή αλλά δεν δικαιολογεί σε καμία περίπτωση την ισοπέδωση και την καταπάτηση των συνταγματικών αρχών που διέπουν  την τοπική αυτοδιοίκηση, φαινόμενα που συναντώνται διαρκώς πιο συχνότερα στην χώρα μας.

Η συμπερίληψη μέτρων και κυρίως η επιβολή τους με τρόπο που αγνοεί παντελώς την έννοια της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ όπως στην περίπτωση της συρρίκνωσης των πόρων της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί τελικά το αποκορύφωμα μίας πορείας αποδυνάμωσης της αυτοδιοίκησης και τελικής χειραγώγησής της, πορεία στην οποία το Μνημόνιο και η Τρόϊκα  χρησιμοποιούνται ως άλλοθι  προκειμένου να επιβληθούν σκοπιμότητες   εγχώριων κατεστημένων.

Έχουν περάσει περισσότερα από είκοσι χρόνια από την θέσπιση του Νόμου 1829/1989 με τον οποίο καταστρώθηκε το ισχύον θεσμικό πλαίσιο των πόρων της  πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα θεσμοθετημένα έσοδα της Αυτοδιοίκησης είναι ποσοστό επί συγκεκριμένων φόρων και συνεπώς  το  συνολικό ποσόν καθορίζεται από την απόδοση αυτών των φόρων. Πάντοτε το Υπουργείο Οικονομικών επεδίωκε την υφαρπαγή θεσμοθετημένων πόρων. Αλλά και η ίδια η Τοπική Αυτοδιοίκηση ανέχθηκε την παρακράτησή  τους. Τότε όμως που ο ετήσιος ρυθμός αύξησης των δυναμικών αυτών πόρων αύξανε ετησίως κατά 15% περίπου υπήρχε το περιθώριο της «συνεισφοράς». Σήμερα τα περιθώρια έχουν  εξαϋλωθεί  αφού  η απόδοση των φόρων που συγκεντρώνονται στο «καλάθι» των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων του ν.1829/1989 μειώνεται διαρκώς. Αλλά ακόμη και σήμερα η όποια μείωση στην μεταβίβαση των θεσμοθετημένων πόρων θα μπορούσε εκτάκτως να συζητηθεί υπό την προϋπόθεση ότι αυτή αποτελεί αποτέλεσμα συμφωνίας με την τοπική αυτοδιοίκηση και όχι μονομερής απόφαση του Υπουργείου Οικονομικών και της Κυβέρνησης. Διότι σε αυτή την περίπτωση  παραβιάζεται η αρχή της οικονομικής αυτοτέλειας  στην οποία θεμελιώνεται το σύστημα των πόρων του ν.1829/1989  και αυτός ο ίδιος ο νόμος που υλοποιεί αυτή την συνταγματική αρχή. Με άλλα λόγια δεν  πρέπει να γίνεται αποδεκτή η μονομερής απόφαση μείωσης των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων χωρίς την συμφωνία με την Κεντρική Ένωση Δήμων.

Ανάλογη είναι και η θέσπιση  άλλων θεσμικού ή λειτουργικού χαρακτήρα μέτρων που ορίζουν στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων με την Τρόϊκα  οι αρμόδιοι Υπουργοί, δηλαδή καταρχήν ο Υπουργός Οικονομικών με την  πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών  χωρίς να έχει προηγηθεί  διαπραγμάτευση και συμφωνία με την Κεντρική Ένωση Δήμων αλλά και χωρίς ασφαλώς να  έχει προηγηθεί  σοβαρή  επεξεργασία έτσι ώστε να αποδεικνύεται η αποδοτικότητά τους αλλά και να μην οδηγείται η τοπική αυτοδιοίκηση στην ουσιαστική κατάργηση.  Πρόκειται για τα μέτρα των 820 εκατομμυρίων ευρώ που λέγεται ότι συμπεριλαμβάνονται στο πακέτο των 11,5 δις ευρώ. Εκτιμήσεις για  την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας των δήμων, μείωση δημοτικών νομικών προσώπων, μειώσεις μισθολογικού κόστους  με ορίζοντα την μείωση του προσωπικού κ.ο.κ. Δεν μπορεί να απορρίψει κανείς την διερεύνηση της εξοικονόμησης περαιτέρω πόρων, δηλαδή της αύξησης των εσόδων και της μείωσης των δαπανών σε ορισμένους τομείς ή λειτουργίες των δήμων. Ποια όμως είναι τα συγκεκριμένα μέτρα  δεν μπορεί να ορίζονται εν αγνοία των δήμων  και των συλλογικών τους οργάνων. Εξάλλου οι ίδιοι οι αιρετοί αλλά και οι εργαζόμενοι στους δήμους γνωρίζουν περισσότερο από τον καθένα τις λειτουργίες και τις δαπάνες που μπορούν να περιορίσουν προκειμένου να μειώσουν το κόστος και να διαχειριστούν τους ισχνούς πόρους και από ποιους τομείς  μπορούν να αντλήσουν έσοδα. Υπάρχουν μέτρα που δεν μπορούν να αποδώσουν παντού και σε όλους τους δήμους. Χρειάζεται περιθώριο προσαρμογής και αυτό μόνο οι αιρετοί της τοπικής αυτοδιοίκησης μπορούν να το διαπιστώσουν, να το επιλέξουν και να το διαχειριστούν.

Με δεδομένη την απουσία βούλησης από το κεντρικό κράτος και ιδιαίτερα τη νομενκλατούρα του Υπουργείου Οικονομικών να αλλάξει τον τρόπο διαχείρισης των οικονομικών ζητημάτων της αυτοδιοίκησης  αλλά και τον περιθωριακό ρόλο που έχει πλέον το Υπουργείο Εσωτερικών στη διαμόρφωση της κυβερνητικής πολιτικής απέναντι στο οικονομικό πρόβλημα των δήμων, η κύρια ευθύνη για να αλλάξει η ροή των πραγμάτων ανήκει αποκλειστικά στην τοπική αυτοδιοίκηση, στις Περιφερειακές Επιτροπές Δήμων και στην Κεντρική Ένωση. Απαιτείται μία πιο σφαιρική, άρτια σχεδιασμένη και τεκμηριωμένη προσέγγιση του προβλήματος, πέραν από τα  στερεότυπα των έως σήμερα επιφανειακών προσεγγίσεων. Το ζήτημα των πόρων, σήμερα  που έχει γίνει ζήτημα στοιχειώδους επιβίωσης των δήμων  αλλά και από πριν, ήταν πάντοτε πρωτίστως ζήτημα  ουσιαστικής οικονομικής αυτοτέλειας, δηλαδή άγγιζε την πεμπτουσία της συνταγματικής  υπόστασης του θεσμού. Υπό αυτή  την έννοια συνυφαίνεται με την διοικητική του αυτοτέλεια και  την  ύπαρξή του ως  θεμελιακού θεσμού του δημοκρατικού πολιτεύματος.  Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι οι αιρετοί δεν είναι ένας κάποιος κλάδος  δημοσίων λειτουργών που διαμαρτύρονται για περικοπές και για την λιτότητα αλλά  είναι θεμελιακός παράγοντας  δόμησης της δημοκρατικής πολιτείας, συνεπώς πρέπει να μετέχουν  άμεσα σε κάθε  επεξεργασία  συμφωνίας με την τρόϊκα- εδώ που φθάσαμε!!!- ως κύριος και αυτόνομος συνομιλητής. 

Σήμερα  πρέπει επίσης να ξαναδούμε λειτουργίες και πρακτικές  που για πολλά χρόνια έχουν γίνει καθεστώς στον τρόπο διαχείρισης των δήμων  αλλά πλέον όσο υπάρχουν αυξάνουν το κόστος  και δεν συμβάλλουν στην  ποιότητα της τοπικής δημοκρατίας. Υπάρχει το  κρίσιμο θέμα των προμηθειών  και των έργων. Ήδη  δειλά η ΚΕΔΕ βάζει το ζήτημα του εργολαβικού οφέλους αλλά  υπάρχουν και ζητήματα διαδικασιών διαφάνειας σε προμήθειες, έργα ή υπηρεσίες. Από εκεί μπορούν να εξοικονομηθούν πόροι και ταυτόχρονα  να αναβαθμιστεί η ποιότητα  του τοπικού διοικητικού συστήματος. Χρειάζεται δηλαδή μία εσωτερική λειτουργική μεταρρύθμιση σε κάθε δήμο. Αυτή μπορεί η κάθε δημοτική αρχή, εάν θέλει, να την κάνει μόνη της. Να μην περιμένει από το κράτος και ίσως δεν θα πρέπει να αφήσει περιθώριο στο κράτος να της πάρει την πρωτοβουλία. Ανοίγεται λοιπόν ο δρόμος του διοικητικού και λειτουργικού εκσυγχρονισμού που και πόρους μπορεί να φέρει από το τρέχον ΕΣΠΑ στην αυτοδιοίκηση αλλά και μόχλευση επιπλέον αναπτυξιακών πόρων μπορεί να κάνει.

Χρειάζεται, τέλος, να αξιοποιηθεί ένα άλλο κρίσιμο πεδίο. Εκείνο της ευρωπαϊκής αυτοδιοίκησης. Όχι με την  μορφή της  κοινοποίησης των  εμπειριών αλλά της στενής  συνεργασίας  σε ενιαίο μέτωπο με τις αυτοδιοικήσεις των χωρών που βρίσκονται σε παράλληλη πορεία, είτε είναι σε Μηχανισμό Στήριξης είτε είναι στα πρόθυρά τους. Σε αυτό το πεδίο δεν έχουν ανακοινωθεί ή αναδειχθεί πρωτοβουλίες. Εάν δεν έχουν αναληφθεί πρέπει να υπάρξουν το ταχύτερο δυνατόν. Οι δήμοι σε γειτονικές χώρες όπως η Ιταλία, φορείς με πλουσιότερη από την δική μας  θεσμική ελευθερία, έχουν υποστεί ήδη παρόμοιες συνέπειες. Το ίδιο και οι Πορτογαλικοί και οι Ισπανικοί και οι  Ιρλανδικοί δήμοι. Η ανταλλαγή εμπειριών αλλά κυρίως η εκπόνηση κοινών σχεδίων δράσης και ιδίως  διαμόρφωση κοινών  πολιτικών πρωτοβουλιών σε Ευρωπαϊκό Επίπεδο μπορεί να φέρουν αποτελέσματα που δεν θα πετύχει μόνη της η ελληνική αυτοδιοίκηση.

Οι δραματικές περικοπές πόρων από τους δήμους, η αναμενόμενη νέα λαίλαπα αντιαυτοδιοικητικών μέτρων στο πακέτο της διετίας 20013-2014, η ουσιαστική εγκατάλειψη της εφαρμογής αλλά και της βελτίωσης των μέτρων που θα στόχευαν στην ανάδειξη της πρόσφατης μεταρρύθμισης του ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ σε αφετηρία ανάτασης της αυτοδιοίκησης και όχι σε διαδικασία χειραγώγησής της όπως κατέληξε την δημοτική περίοδο που διανύουμε, έχουν πλέον πληγώσει τον σκληρό πυρήνα της αυτοδιοίκησης ως βασικού θεσμού του δημοκρατικού πολιτεύματος. Από εδώ και πέρα η ανοχή ή η αποδοχή αυτής της μοίρας αναιρεί στην πράξη την ίδια την πεμπτουσία του θεσμού. Τελειώνει την αυτοδιοίκηση.

Αυτή είναι και η στιγμή για μία άλλη πορεία. Η υπεράσπιση των αρχών της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας, η ανάδειξη νέων δυναμικών συμμαχιών στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής αυτοδιοίκησης, η υπεράσπιση σε πολιτικό και επιχειρησιακό επίπεδο πολιτικών κοινωνικής προστασίας και «έξυπνης» βιώσιμης τοπικής ανάπτυξης, η κίνηση διαδικασιών παραγωγής πραγματικά ανεξάρτητων αυτοδιοικητικών πολιτικών που θα προωθούν την θεσμική, οικονομική και λειτουργική ανάταση του θεσμού είναι μερικές από τις κρίσιμες επιλογές που οφείλει να αποφασίσει και να δρομολογήσει η ελληνική αυτοδιοίκηση. Διαφορετικά θα παραμένει δέσμια των αδιεξόδων στα οποία έχει οδηγηθεί, χάνοντας τελικά την αξιοπιστία της και την εμπιστοσύνη των πολιτών σε αυτήν.