Η ΤΡΙΜΗΝΙΑΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

ΑΠΟ ΤΗΝ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑ ΚΑΙ ΤΗ ΛΟΓΟΔΟΣΙΑ ΣΤΗΝ ΑΥΣΤΗΡΗ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΕΠΙΤΗΡΗΣΗ 

Άρθρο του ΔΗΜΗΤΡΗ ΚΑΤΣΟΥΛΗ

1.       Το Νομικό πλαίσιο

Ο νομοθέτης του ν.3852/2010 συμπεριέλαβε μεταξύ των αρμοδιοτήτων της Οικονομικής Επιτροπής του Δήμου και της Περιφέρειας την σύνταξη ανά τρίμηνο έκθεσης για την εκτέλεση του Προϋπολογισμού. Όσον αφορά τους Δήμους  καταστρώνεται η διάταξη του άρθρου 72, παρ.1, στοιχ. β΄του ν. 3852/2010 που ορίζει ότι «ελέγχει την υλοποίηση του προϋπολογισμού και υποβάλλει ανά τρίμηνο έκθεση προς το δημοτικό συμβούλιο, στην οποία παρουσιάζεται η κατάσταση των εσόδων και εξόδων του δήμου. Η έκθεση αυτή στην οποία καταχωρούνται και τυχόν παρατηρήσεις της μειοψηφίας, δημοσιεύεται υποχρεωτικά στην ιστοσελίδα του δήμου».

 Η σχετική έκθεση ρυθμίζεται αναλυτικότερα με το άρθρο 266 του ν. 3852, όπως ισχύει μετά την συμπλήρωσή του με το άρθρο 45, παρ. 4 του ν.3979/2011 όπου ορίζεται ότι «Η οικονομική επιτροπή, μετά από εισήγηση του υπευθύνου οικονομικών υπηρεσιών του οικείου δήμου, υποβάλλει στο δημοτικό συμβούλιο τριμηνιαία έκθεση, ως προς τα αποτελέσματα εκτέλεσης του προϋπολογισμού, κατά το προηγούμενο της έκθεσης τρίμηνο. Στην έκθεση διατυπώνονται και οι τυχόν παρατηρήσεις της μειοψηφίας. Η έκθεση υποβάλλεται εντός αποκλειστικής προθεσμίας είκοσι (20) ημερών από τη λήξη κάθε τριμήνου και αναρτάται στην ιστοσελίδα του οικείου δήμου. Εάν µε την ανωτέρω έκθεση του δεύτερου τριµήνου κάθε οικονοµικού έτους, διαπιστωθεί, σύµφωνα µε την πορεία και την εκτίµηση είσπραξης των εσόδων, ότι στον προϋπολογισµό έχουν εγγραφεί υπερεκτιµηµένα έσοδα ή έσοδα που δεν πρόκειται να εισπραχθούν έως το τέλος της χρήσης, το οικείο συµβούλιο προβαίνει υποχρεωτικά σε αναµόρφωση αυτού, εντός προθεσµίας δεκαπέντε (15) ηµερών, µειώνοντας στο πραγµατικό ύψος τα παραπάνω έσοδα και αντιστοίχως το σκέλος των δαπανών, ώστε να µην καταστεί σε καµία περίπτωση ελλειµµατικός ο προϋπολογισµός. Η απόφαση αυτή υποβάλλεται στον Ελεγκτή Νοµιµότητας για έλεγχο. Τα στοιχεία που πρέπει να περιλαµβάνει η έκθεση, καθορίζονται µε απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης.

Με βάση την εξουσιοδότηση του τελευταίου εδαφίου του άρθρου 266 του ν.3852, όπως ισχύει, εκδόθηκε η Υπουργική Απόφαση του ΥΠΕΣ με αριθμό 40038/9-9-2011 (ΦΕΚ Β΄2007/9-9-2011)η οποία καθορίζει τα στοιχεία της έκθεσης και διαμορφώνει σχετικά υποδείγματα. Συγκεκριμένα για τους Δήμους περιλαμβάνονται τρία Υποδείγματα, το Υπόδειγμα 1 για τα Αποτελέσματα Εκτέλεσης Προϋπολογισμού Εσόδων… Τριμήνου, το Υπόδειγμα 2 για τα Αποτελέσματα Εκτέλεσης Προϋπολογισμού Δαπανών ….Τριμήνου και το Υπόδειγμα 3 Στοιχεία Ισολογισμού…..Τριμήνου.

2.       Η  συμβολή των τριμηνιαίων εκθέσεων στην εμπέδωση των αρχών της διαφάνειας και της λογοδοσίας

Ο θεσμός των τριμηνιαίων εκθέσεων της Οικονομικής Επιτροπής είναι ιδιαίτερα κρίσιμος για την εφαρμογή της αρχής της λογοδοσίας που εισήγαγε ως βασική αρχή του συστήματος διακυβέρνησης των δήμων και των περιφερειών ο «Καλλικράτης». Με αυτόν επίσης εφαρμόζεται η αρχή η της διαφάνειας η οποία ασφαλώς έχει απόλυτη συνάφεια με την λογοδοσία.

Έως την εφαρμογή του Ν. 3852/2010 η «προκάτοχος» της Οικονομικής Επιτροπής, η Δημαρχιακή Επιτροπή ψηφίζοντας τις πιστώσεις και  εισηγούμενη τις αναμορφώσεις του προϋπολογισμού, παρότι αυτές  διαμορφώνονταν κυρίως με πρωτοβουλία των οικονομικών υπηρεσιών και του Δημάρχου, είχε την γενική και αόριστη ευθύνη για την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Δεν υπήρχε πάντως θεσμοθετημένη διαδικασία ελέγχου της εκτέλεσης και κυρίως ενημέρωσης του Δημοτικού Συμβουλίου και των πολιτών. Το Δημοτικό Συμβούλιο μπορούσε να έχει ολοκληρωμένη εικόνα εν μέρει κατά την κατάρτιση του προυπολογισμού του επομένου έτους όπου καταγράφονται στοιχεία από την εκτέλεση του προϋπολογισμού του τρέχοντος έτους και μόνο με την συζήτηση επί του απολογισμού  ή του ισολογισμού του η οποία γίνεται κατά κανόνα μετά τον Απρίλιο του επομένου έτους μπορούσε να διαμορφώσει σαφή και ρεαλιστική εικόνα. Τότε όμως είναι αργά για να διορθωθούν τυχόν λανθασμένες επιλογές.

Η εισαγωγή του θεσμού της τριμηνιαίας έκθεσης της Οικονομικής Επιτροπής ενισχύει τον ελεγκτικό ρόλο της Οικονομικής Επιτροπής ο οποίος βέβαια έχει και προληπτικό περιεχόμενο, δηλαδή καταγράφει δεδομένα, αποκλίσεις και προειδοποιεί για τον τυχόν εκτροχιασμό των οικονομικών αποτελεσμάτων. Συνεπώς βοηθά την Δημοτική Αρχή αλλά και το Δημοτικό Συμβούλιο στο σύνολό του να διορθώσει τυχόν αποκλίσεις και να αποτρέψει χειρότερα οικονομικά αποτελέσματα πράγμα που δεν μπορούσε να συμβεί στο παρελθόν αφού ο ουσιαστικός έλεγχος γινόταν μόνο απολογιστικά μετά το πέρας του οικονομικού έτους. Ο θεσμός της τριμηνιαίας έκθεσης είναι προστατευτικός για την χρηστή οικονομική διοίκηση και αποτρεπτικός για την διεφθαρμένη ή ανίκανη διοίκηση.  Αλλά και την τελευταία μπορεί να συνετίσει και να διορθώσει. Αυτός εξάλλου πρέπει να είναι ο διαρκής στόχος του δημοτικού πολιτικού και διοικητικού συστήματος.

Η υποχρέωση και μάλιστα εντός ευλόγου καταρχήν αλλά εντέλει καθορισμένου χρονικού ορίου (20 ημέρες μετά την λήξη του τριμήνου) για την υποβολή της έκθεσης στο δημοτικό συμβούλιο καθιστά τον θεσμό λειτουργικό, ουσιαστικό και όχι «τυπικό» και αφημένο στην καλή διάθεση της Δημοτικής Αρχής. Εξάλλου μόνο όταν η έκθεση υποβληθεί εγκαίρως οι διαπιστώσεις και οι παρατηρήσεις μπορούν να οδηγήσουν στην λήψη μέτρων βελτίωσης της οικονομικής κατάστασης του Δήμου η επιτυχία των οποίων μπορεί να διαπιστωθεί στην επόμενη έκθεση. Αντίθετα όταν οι εκθέσεις καθυστερούν τα δυσμενή οικονομικά δεδομένα επιδεινώνονται χωρίς την ευχέρεια που παρέχει ο επαρκής χρόνος για να βελτιωθούν.

Η συμπερίληψη των παρατηρήσεων της μειοψηφίας στην έκθεση αποτελεί κρίσιμο και συστατικό της στοιχείο. Ο νομοθέτης ορίζει υποχρέωση  για την πλειοψηφία να συμπεριλάβει τις απόψεις της δημοτικής αντιπολίτευσης  αλλά και υποχρέωση για την  δημοτική αντιπολίτευση να διατυπώσει προτάσεις, αντιρρήσεις, παρατηρήσεις. Ο νομοθέτης αξιοποιεί τον πολιτικό ρόλο της μειοψηφίας ως ρόλο ελέγχου της Δημοτικής Αρχής αλλά και ως  συνυπεύθυνης για την οικονομική διοίκηση του Δήμου, πάντοτε βέβαια από την θέση του ελέγχου και της κριτικής συμβολής. 

Η υποβολή της έκθεσης στο Δημοτικό Συμβούλιο δεν έχει χαρακτήρα απλά ενημερωτικό αλλά ουσιαστικό και κυρίως εγκριτικό. Μόνο το Δημοτικό Συμβούλιο μπορεί σε τελική ανάλυση να αποφασίσει εάν απαιτούνται τροποποιήσεις του προϋπολογισμού με βάση τα δεδομένα των εκθέσεων ακόμη και όταν οι αποκλίσεις δεν είναι τόσο σοβαρές όπως αυτές που αναφέρει το άρθρο 266 με βάση την έκθεση του δεύτερου τριμήνου ή του τρίτου τριμήνου. Συνεπώς η έκθεση πρέπει να συζητείται σε κάθε περίπτωση στο Δημοτικό Συμβούλιο και ασφαλώς όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις η συζήτηση αυτή να οδηγεί σε αναμόρφωση του προϋπολογισμού. Εξάλλου θα ήταν παράδοξο να δημοσιεύεται η έκθεση στην ιστοσελίδα του Δήμου και  το Δημοτικό Συμβούλιο να μην διατυπώνει τις απόψεις του.

Η δημοσίευση της έκθεσης στην ιστοσελίδα του Δήμου αποτελεί αυτοτελή και κρίσιμη εφαρμογή των αρχών της λογοδοσίας και της διαφάνειας. Ο δημότης αποκτά πλέον το λειτουργικό και ουσιαστικό δικαίωμα να γνωρίζει την πορεία των οικονομικών δεδομένων του Δήμου κατά την εξέλιξη της εφαρμογής του προϋπολογισμού. Έτσι αξιολογεί την οικονομική πολιτική της Δημοτικής Αρχής η οποία έχει άμεσες επιπτώσεις στην δική του ζωή αλλά και στην υπηρέτηση του δημοτικού γενικού συμφέροντος. Επίσης αξιολογεί και την ενάργεια με την οποία η μειοψηφία ασκεί τον ελεγκτικό της ρόλο. Ο ενεργός πολίτης έχει τη δυνατότητα να γνωρίζει, να διαμορφώνει άποψη και να παρεμβαίνει στα δημοτικά πολιτικά δρώμενα. Εξάλλου μπορεί να οριοθετεί τις απαιτήσεις και τις προσδοκίες του από τον Δήμο γνωρίζοντας την εξέλιξη των οικονομικών δεδομένων.

Η τοποθέτηση όχι απλώς των αρχών αλλά των αξιών της λογοδοσίας και της διαφάνειας  σε υψηλή θέση στη συνείδηση των αιρετών αλλά και των πολιτών είναι μία κατάκτηση  ενός νέου πολιτικού πολιτισμού που δεν έχει  πλέον καμία σχέση με όσα βιώθηκαν τα προηγούμενα χρόνια. Όσο περισσότερο ωριμάζει ως απαίτηση και όσο περισσότερο βιώνεται ως δικαίωμα των πολιτών και καθήκον των αιρετών τόσο διαπλάθεται μία νέα δυναμική σχέση τοπικής δημοκρατίας και κοινωνίας των πολιτών.  Οι κλειστές πόρτες των δημοτικών οικονομικών υπηρεσιών, των δημοτικών ταμείων και των αυταρχικών κλειστών οργάνων που παρήγαγαν και παράγουν  σπατάλη, διαφθορά, ασύδοτη διαχείριση του δημοτικού χρήματος πρέπει  μείνει στο παρελθόν. Τώρα απαιτείται ανοικτή οικονομική διοίκηση, διαφάνεια, λογοδοσία και στοχοθεσία με όρους πραγματική απόκτησης και κατοχύρωσης της οικονομικής αυτοτέλειας των Δήμων. Η οικονομική αυτοτέλεια έχει δύο όψεις άρρηκτα συνδεδεμένες:  την επάρκεια των πόρων και την έντιμη, χρηστή και αποδοτική διαχείρισή τους έτσι ώστε να αποκλείεται η εξωγενής επιτήρηση και η χειραγώγηση. 

3.       Ο έλεγχος της οικονομικής διαχείρισης των Δήμων, η δημοσιονομική επιτήρηση και η κατάργηση της οικονομικής τους αυτοτέλειας.

Η εφαρμογή του θεσμού των τριμηνιαίων εκθέσεων της Οικονομικής Επιτροπής από την 1^η Ιανουαρίου 2011 και μετά συνέπεσε με την πλέον αρνητική εξέλιξη στα οικονομικά της τοπικής αυτοδιοίκησης ως συνέπεια της  πολιτικής των μνημονίων για την λεγόμενη δημοσιονομική προσαρμογή και ως συνέπεια της έλλειψης των αναγκαίων  νομοθετικών, διοικητικών και σε κάθε περίπτωση πολιτικών πρωτοβουλιών για την ομαλή μετάβαση  στην λειτουργία των «καλλικρατικών» δήμων.  Αντί αυτών των πρωτοβουλιών καταστρώθηκαν και εφαρμόσθηκαν πολιτικές περιορισμού της οικονομικής αυτοτέλειας των δήμων, μείωσης των πόρων τους και υπαγωγής τους σε δημοσιονομικό έλεγχο σε ορισμένες περιπτώσεις και κατά παράβαση του Συντάγματος. Έτσι η μεταρρύθμιση, με όλες τις αρνητικές της ατέλειες, προβλήθηκε ως πρόβλημα και ταυτίστηκε με την χειραγωγική πολιτική ενώ άλλες έπρεπε  να είναι οι προοπτικές της.

Παράλληλα,  με την εφαρμογή του θεσμού των τριμηνιαίων εκθέσεων εφαρμόζεται την τελευταία διετία η συστηματική καταγραφή της εξέλιξης των οικονομικών δεδομένων των δήμων και των νομικών τους προσώπων με τη Βάση Δεδομένων που δημιούργησε το Υπουργείο Εσωτερικών και στην οποία καταγράφονται σε μηνιαία βάση τα οικονομικά στοιχεία. Με αυτόν τον τρόπο επιτυγχάνεται η σταθερή και διαρκής παρακολούθηση  της  εκτέλεσης των δημοτικών προϋπολογισμών ενώ η μη υποβολή των στοιχείων στην Βάση επιφέρει κυρώσεις για τον Δήμο όπως η μη καταβολή της μηνιαίας δόσης των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων.

Η Βάση Δεδομένων  δεν οδήγησε ασφαλώς έως τώρα στην ανάπτυξη πολιτικών κατοχύρωσης της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ ούτε αξιοποιήθηκε όπως θα έπρεπε από την ίδια την τοπική αυτοδιοίκηση. Αντίθετα κατέστη πηγή ενημέρωσης για το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και την Τρόϊκα με αποκορύφωμα την δημιουργία του λεγόμενου Παρατηρητηρίου Οικονομικής Αυτοτέλειας που προβλέπει το Μνημόνιο 3 και το οποίο έχει ασφαλώς ως στόχο την χειραγώγηση των Δήμων και όχι την κατοχύρωση της οικονομικής τους αυτοτέλειας αφού πλέον τον νευραλγικό ρόλο της καθοριστικής ψήφου τον έχει εκπρόσωπος του Γενικού Λογιστηρίου γεγονός που πιστοποιεί την ένταξη του Παρατηρητηρίου στον σχεδιασμό της αυστηρής δημοσιονομικής επιτήρησης και την υπαγωγής των δήμων στην Επιτροπεία του Υπουργείου Οικονομικών ανατρέποντας έτσι τόσο την  φιλοσοφία των κεντρικών αυτοτελών πόρων αλλά και την ίδια την συνταγματική επιταγή της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας.

Στο πλαίσιο αυτής της επιτήρησης το Γενικό Λογιστήριο κατά κύριο λόγο και επικουρικά πλέον το Υπουργείο Εσωτερικών θα παρακολουθούν την εκτέλεση των προϋπολογισμών σε μηνιαία και τριμηνιαία βάση επιβάλλοντας την αναμόρφωσή τους σε περίπτωση απόκλισης από τους στόχους τους οποίους επίσης θα έχουν εγκρίνει.

Οι τριμηνιαίες εκθέσεις της Οικονομικής Επιτροπής από τούδε και στο εξής δεν θα λαμβάνονται υπόψη όταν δεν υποβάλλονται εγκαίρως ή όταν δεν συμφωνούν με την εικόνα που διαμορφώνεται με τα στοιχεία της Βάσης Δεδομένων, δηλαδή του Παρατηρητηρίου. Εντούτοις η έγκαιρη και συστηματική υποβολή τους στο Δημοτικό Συμβούλιο και η γνωστοποίηση με την ανάρτηση στην ιστοσελίδα του δήμου αποτελούν κρίσιμες διαδικασίες  εμπέδωσης της αρχής της οικονομικής αυτοτέλειας διότι αναδεικνύουν τον πολιτικό θεσμικό έλεγχο από το  Συμβούλιο και την τοπική κοινωνία  σε αντίθεση με τον εξωγενή έλεγχο που προσβάλλει την οικονομική αυτοτέλεια ακόμη και εάν κατ ΄ ευφημισμό διεξάγεται στο όνομά της.

Η αποστέρηση των λειτουργιών της τοπικής δημοκρατίας, όπως η  μη υποβολή των τριμηνιαίων εκθέσεων και η μη δημοσιοποίησή τους απογυμνώνει το δημοτικό πολιτικό σύστημα και το χειραγωγεί. Αντίθετα, ο διάλογος στα βουλευόμενα όργανα του Δήμου και στην τοπική κοινωνία για τα ζητήματα της οικονομικής διαχείρισης και ιδίως για τις προϋποθέσεις και τους όρους ανάκτησης της οικονομικής αυτοτέλειας ενδυναμώνουν τον θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης  και αναζωογονούν την τοπική δημοκρατία.