Giovanni Allegretti – Συμμετοχικός προϋπολογισμός: Αποφάσεις των πολιτών στον ‘πυρήνα’ της εξουσίας

O Giovanni Allegretti

               

Στη βάση τους, οι Συμμετοχικοί Προϋπολογισμοί στρέφουν τις αποφάσεις για τον προϋπολογισμό στους πολίτες που δέχονται την επίδρασή τους, δημιουργώντας δημόσια πεδία όπου οι πολίτες μπορούν να συζητούν και να ιεραρχούν όλες τις προτεραιότητες της πόλης (σπάνιο) ή να επιλέγουν κάποιες νέες επενδύσεις που επιδρούν σε ένα (μεγαλύτερο ή μικρότερο) ποσοστό του δημοτικού προϋπολογισμού. Οι Συμμετοχικοί Προϋπολογισμοί, όμως, μπορούν να έχουν μέλλον μόνο εάν προχωρήσουν πέρα από έναν ‘μινιμαλιστικό’ τυπικό ορισμό και μπορέσουν να αντιμετωπίσουν μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες προκλήσεις, λέει ο Giovani Allegretti.

Ο λεγόμενος ‘Συμμετοχικός Προϋπολογισμός’ (PB), που αποτελεί αντικείμενο πειραμάτων σε περισσότερες από 80 πόλεις στην Ευρώπη (και πρόσφατα στον Καναδά) είναι μια από τις πιθανές απαντήσεις στην αυξανόμενη αίσθηση πολιτικής δυσαρέσκειας που έπληξε τις δυτικές δημοκρατίες από τις αρχές της δεκαετίας του’90, και που στα συμπτώματά της συγκαταλέγονται οι ολιγάριθμες προεκλογικές συγκεντρώσεις, οι πτωτικοί αριθμοί των κομματικών μελών και η αυξανόμενη αποξένωση μεταξύ πολιτικών και πολιτών.

Την ώρα που η επικράτηση μιας νεοφιλελεύθερης ιδεολογίας είχε ως αποτέλεσμα μια μεγαλύτερη έμφαση στην ιδιωτικοποίηση, την κατάργηση των κανονισμών και τις δυνάμεις της αγοράς, ορισμένες τοπικές κυβερνήσεις (θεωρώντας καθήκον τους να αποτελούν προνομιακό χώρο για ‘πειραματισμό’ σε νέα μονοπάτια) προσπάθησαν να ανταποκριθούν στα αιτήματα των πολιτών, τις πιέσεις του ανταγωνισμού και την ανάγκη μιας γραφειοκρατικής μεταρρύθμισης, αυξάνοντας τη συμμετοχή των πολιτών στη διακυβέρνηση.

Μια απόπειρα ορισμού

Ο ορισμός του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού δεν είναι εύκολο έργο, καθώς οι διάφορες κατηγορίες πειραμάτων καθιστούν περισσότερο περίπλοκη και εμπλουτιστική την πιο γνωστή πηγή έμπνευσής του: την εμπειρία της βραζιλιάνικης πόλης του Πόρτο Αλέγκρε, που το 1989 βελτίωσε και επέκτεινε σε μητροπολιτική κλίμακα ορισμένες ‘απόπειρες’ που έγιναν σε άλλες μικρές πόλεις της Βραζιλίας, στα τέλη της δεκαετίας του ’70 και στις αρχές της δεκαετίας του ΄80.

Στη βάση τους, οι Συμμετοχικοί Προϋπολογισμοί στρέφουν τις αποφάσεις για τον προϋπολογισμό στους πολίτες που δέχονται την επίδρασή τους, δημιουργώντας δημόσια πεδία όπου οι πολίτες μπορούν να συζητούν και να ιεραρχούν όλες τις προτεραιότητες της πόλης (σπάνιο) ή να επιλέγουν κάποιες νέες επενδύσεις που επιδρούν σε ένα (μεγαλύτερο ή μικρότερο) ποσοστό του δημοτικού προϋπολογισμού. Έτσι, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός είναι μια διαδικασία δημοκρατικής διαβούλευσης και λήψης αποφάσεων, στην οποία οι (όχι αναγκαστικά ενταγμένοι εκ των προτέρων σε οργανώσεις) κάτοικοι της πόλης αποφασίζουν πώς να διαθέσουν μέρος του δημόσιου προϋπολογισμού, μέσα από συναντήσεις πρόσωπο με πρόσωπο, όπως τοπικές συνελεύσεις, εργαστήρια, προγραμματικές συσκέψεις κι ένα ευρύ φάσμα άλλων συμβάντων. Σε ορισμένες περιπτώσεις, παρέχονται επίσης ‘ψυχρά’ εργαλεία λήψης αποφάσεων (χρήση ΙΤ ή δημοψηφίσματα), προκειμένου να συμπεριληφθεί σε αυτές ο πληθυσμός που συνήθως δεν συμμετέχει: αποτυγχάνουν όμως στις περιπτώσεις που ο ‘κεντρικός’ έλεγχος είναι μεγάλος. Στην πραγματικότητα, η πρωταρχική σημασία του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού είναι ότι ‘τροφοδοτεί’ τον δημόσιο διάλογο και τις διαδικασίες διαβούλευσης μεταξύ πολιτών, παρακινώντας τους να ανταλλάξουν τις απόψεις τους μέσω ανοιχτών αντιπαραθέσεων, όπου μπορούν να ακούσουν και να υιοθετήσουν απόψεις που διαφέρουν από τις αρχικές τους.

Οι Συμμετοχικοί Προϋπολογισμοί έχουν συνήθως ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά: μέσα από έναν ετήσιο προκαθορισμένο ‘κύκλο’ γεγονότων, τα μέλη της κοινότητας εντοπίζουν τις προτεραιότητες των δαπανών και εκλέγουν αντιπροσώπους για τον προϋπολογισμό για να εκπροσωπήσουν τις γειτονιές τους (ειδικά στις μεγάλες πόλεις, όπου η άμεση σχέση μεταξύ συνελεύσεων και πολιτικών δεν είναι αρκετή για την εμβάθυνση των υπό συζήτηση θεμάτων, λόγω των μεγάλων αριθμών συμμετεχόντων). Έπειτα, οι αντιπρόσωποι για τον προϋπολογισμό μετατρέπουν τις κοινοτικές προτεραιότητες σε συγκεκριμένες προτάσεις σχεδίων, οι δημόσιοι υπάλληλοι διευκολύνουν και παρέχουν τεχνική βοήθεια (εκτιμώντας πόσο εφικτά είναι τα προτεινόμενα σχέδια), τα μέλη της κοινότητας ψηφίζουν ποια σχέδια θα χρηματοδοτηθούν και η δημόσια αρχή τυπικά εγκρίνει και εκτελεί τα σχέδια ( μετατρέποντας έτσι ένα γνωμοδοτικό εργαλείο σε εργαλείο διαβούλευσης. )

Ακολουθώντας αυτόν τον ‘περιεκτικό’ ορισμό, οι συμμετοχικοί προϋπολογισμοί έχουν εξαπλωθεί σε εκατοντάδες πόλεις της Λατινικής Αμερικής και αποτελούν αντικείμενο ορισμένων ‘πειραμάτων’ στην Ασία και την Αφρική. Στο δυτικό πλαίσιο, τα πρώτα παραδείγματα στις αρχές του 21ου αιώνα έδειξαν την ανάγκη επέκτασης αυτού του ορισμού, καθώς περιόρισαν την εφαρμογή αυτών των αρχών σε ‘περιορισμένα δοκιμαστικά παραδείγματα’ που αφορούν περιφερειακούς ή θεματικούς προϋπολογισμούς (όπως προϋπολογισμούς για σχολεία ή κατοικίες). Τους συγχώνευσαν επίσης με άλλες συμμετοχικές διαδικασίες που έχουν να κάνουν με στρατηγικό και μεσοπρόθεσμο σχεδιασμό ή με προϋπολογισμούς συνεταιρισμών και μη κερδοσκοπικών οργανώσεων.

Περιφερειακές διαφορές σε ευρωπαϊκούς συμμετοχικούς προϋπολογισμούς

Αυτές οι δυσκολίες στον ορισμό των χαρακτηριστικών των Συμμετοχικών Προϋπολογισμών αποκαλύπτουν σαφώς την ‘αυξητική’ και ‘προσαρμοστική’ φύση τους που έχει μέχρι στιγμής εγγυηθεί την επιτυχία τοπικών πειραμάτων σε πολύ διαφορετικά μέρη, οδηγώντας συχνά (όπως διάφορες μελέτες πρότειναν) σε πιο δίκαιες δημόσιες δαπάνες, υψηλότερη ποιότητα ζωής, αυξανόμενη ικανοποίηση των βασικών αναγκών, μεγαλύτερη διαφάνεια και υπευθυνότητα στη διακυβέρνηση, αυξανόμενα επίπεδα δημόσιας συμμετοχής (ειδικά των περιθωριοποιημένων κατοίκων), και γνώση για θέματα δημοκρατίας και υπηκοότητας.

Τώρα που η ιδέα της λαϊκής συμμετοχής στη διαχείριση τοπικών προϋπολογισμών αναπτύσσεται με ταχείς ρυθμούς στην Ευρώπη, με τη ραγδαία εξάπλωση νέων εμπειριών κάθε χρόνο, που αγγίζουν συνολικά τις 1000 σε όλο τον κόσμο, είναι άραγε δυνατόν να εντοπιστούν κοινά χαρακτηριστικά και τάσεις στους ευρωπαϊκούς Συμμετοχικούς Προϋπολογισμούς που να τους διαφοροποιούν από εκείνους του νότιου κόσμου;

Αναμφίβολα, οποιοσδήποτε παρατηρεί τους συμμετοχικούς προϋπολογισμούς στην Ευρώπη βρίσκεται αντιμέτωπος με μια περίπλοκη εικόνα, που παρουσιάζει σημαντικές διαφορές μεταξύ των πολιτικών πλαισίων και των συμμετοχικών προτύπων. Μπορούμε όμως να μιλήσουμε για ένα μόνο φαινόμενο ή μήπως οι διάφοροι συμμετοχικοί προϋπολογισμοί, παρά την κοινή ονομασία τους, αντανακλούν διαφορετικές διαδικασίες; Πρόκειται για μια διαδικασία που μπορεί να μεταμορφώσει τις πολιτικές και διοικητικές πρακτικές ή μήπως τα αποτελέσματά της είναι περιθωριακά; Μπορεί η συμμετοχική δημοκρατία να οδηγήσει σε μια επανα-νομιμοποίηση των πολιτικών συστημάτων και σε βελτιώσεις στις δομές των τοπικών διοικήσεων; Μπορεί να φέρει ‘επαν-εκδημοκρατισμό της δημοκρατίας’ και περισσότερη κοινωνική δικαιοσύνη, όπως στο Πόρτο Αλέγκρε ή κάποιες άλλες νοτιοαμερικανικές περιπτώσεις; Αποτελεί εναλλακτική τάση στο κυρίαρχο ρεύμα του νεοφιλελευθερισμού ή αντιθέτως είναι απλώς μια αντισταθμιστική διάσταση της αυξανόμενης νεοφιλελεύθερης παγκοσμιοποίησης;

Σε αυτά τα ‘κεντρικά’ ερωτήματα, δεν μπορούν να υπάρξουν κοινές απαντήσεις. Πρώτα απ’ όλα επειδή οι ευρωπαϊκοί Συμμετοχικοί Προϋπολογισμοί είναι ακόμη καινούργιοι: Οι παλαιότεροι από αυτούς είναι εκείνοι της ‘πρώτης γερμανικής γενιάς’ (1999-2000) και κάποιων ισπανικών περιπτώσεων (όπως η Κόρδοβα, το 2001), αλλά στη μεγάλη πλειονότητά τους ξεκίνησαν ανάμεσα στο 2003 και 2004 κι έτσι δεν είναι ακόμη δυνατόν να ‘εκτιμήσει’ κάποιος τα μεσοπρόθεσμα αποτελέσματα και τη δομική επίδρασή τους στις πόλεις. Αλλά υπάρχει, επίσης, μια αιτία που συνδέεται με την έλλειψη μελετών αποτίμησης. Τα πανεπιστήμια μοιάζουν να έχουν ανακαλύψει τους Συμμετοχικούς Προϋπολογισμούς μονάχα τον τελευταίο χρόνο και οι τοπικές αρχές είχαν περιορισμένη δύναμη και προτίμησαν να επικεντρώσουν την ενέργειά τους σε ‘πειράματα’ παρά στη χρηματοδότηση ερευνών που θα μπορούσαν να ελέγξουν ή να αναλύσουν τα αποτελέσματα. Υπήρχε ίσως ακόμη ένας ‘φόβος’ που απέτρεπε τους πολιτικούς από το να εμπλακούν σε αναλύσεις για τα κόστη και τα οφέλη που είχαν οι απόπειρες για Συμμετοχικούς Προϋπολογισμούς: στην πραγματικότητα, οι εμπειρίες της Λατινικής Αμερικής δείχνουν ότι τα κόστη είναι καθαρά και ορατά (σε όρους οργάνωσης, διεθνούς παραγωγής υλικών, ενέργειας και χρόνου που απαιτείται από τους πολίτες και τον δημόσιο μηχανισμό) ενώ τα οφέλη μπορούν να εκτιμηθούν μόνο σε μια μακροπρόθεσμη προοπτική. Στην πραγματικότητα, πώς γίνεται η ύπαρξη περισσότερων αναδιανεμητικών πολιτικών για την πόλη, καθώς και η εκπαίδευση των πολιτών σε μια πιο ενεργή συμπεριφορά, επικεντρωμένη στην αλληλεγγύη και τη δέσμευση στα αστικά δικαιώματα, να προσδιοριστούν ποσοτικά;

Η περίπτωση της Σεβίλλης, της μεγαλύτερης ευρωπαϊκής πόλης που έχει υιοθετήσει τον Συμμετοχικό Προϋπολογισμό (700.000 κάτοικοι) είναι ενδεικτική. Η Σεβίλλη χρηματοδότησε τοπικά πανεπιστήμια για συνεχή έλεγχο αυτής της εμπειρίας, γι’ αυτό και οργάνωσαν τον πιο ενδιαφέροντα Συμμετοχικό Προϋπολογισμό για παιδιά, με στόχο την εκπαίδευση των νέων γενιών σε μια κριτική προσέγγιση των αστικών πολιτικών. Από το ξεκίνημά του το 2004, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός της Σεβίλλης βασίστηκε σε μια αυξητική και πειραματική προσέγγιση, που –αρχίζοντας από την ισχυρή δέσμευση των κομματικών μελών του Izquierda Unita στο δημοτικό συμβούλιο- ‘κατέδειξε’ θετικά αποτελέσματα στην πόλη και τους πολίτες. Αυτά τα θετικά αποτελέσματα υπήρξαν τόσο πειστικά που άλλα κόμματα του συνασπισμού με μεγαλύτερο σκεπτικισμό συμφώνησαν να αυξήσουν σταδιακά το ‘κονδύλι’ των δημοσίων πόρων που προοριζόταν για τις αποφάσεις των πολιτών και που αντιστοιχεί τώρα στο 25% των ανελαστικών δαπανών για επενδύσεις. Μια τέτοια προσέγγιση όμως (που μπορούμε να ονομάσουμε ερευνητική δράση) δεν είναι ακόμη κοινή. Στις περισσότερες πόλεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός θεωρείται ακόμη ως εργαλείο για την αναθεώρηση των μικρών δημόσιων δαπανών και των προτεραιοτήτων της γειτονιάς.

Από αυτή την άποψη, είναι αρκετά ‘φυσικό’ που οι Συμμετοχικοί Προϋπολογισμοί έχουν να κάνουν μόνο με μικρά ποσά ή με περιθωριακά ζητήματα όπως η λιθόστρωση των δρόμων, οι κήποι της γειτονιάς, οι φωτεινοί σηματοδότες και άλλα παρόμοια, και δεν πάνε πιο μακριά. Από την ώρα που οι πολίτες αντιμετωπίζονται ως ‘υποκείμενα ανίκανα για στρατηγική σκέψη’, εξακολουθούν να βλέπουν τους εαυτούς τους ως στενόμυαλους παίκτες και βρίσκουν ‘φυσικό’ οι εκλεγμένοι πολιτικοί να κρατούν τον ‘δομικό πυρήνα’ του προϋπολογισμού στα χέρια τους, αφού εξελέγησαν ως εγγυητές της αλληλεγγύης, της ισότιμης κατανομής των πόρων και του μεσοπρόθεσμου και μακροπρόθεσμου σχεδιασμού…

Κατά κάποιο τρόπο, για να έχουμε πιο αποτελεσματικούς Συμμετοχικούς Προϋπολογισμούς, χρειάζεται μια ριζική αλλαγή στον δυτικό κόσμο. Αυτή έχει να κάνει με την απελευθέρωση της ‘πίστης στην κοινωνική εξυπνάδα’, την πεποίθηση ότι οι άνθρωποι μπορούν να υπερβούν τοπικούς εγωϊσμούς και εγωκεντρικές ανάγκες. Μια πρόσφατη συγκριτική έρευνα (η πρώτη και πιο σοβαρή στην Ευρώπη) υπό τον συντονισμό του Κέντρου Marc Bloch του Βερολίνου, δίνει έμφαση σ’ αυτό.

Τι γίνεται στη συνέχεια;

Ένα κοινό και καθαρό συμπέρασμα από τις λατινοαμερικανικές εμπειρίες είναι το ακόλουθο: παρά τα διαφορετικά πρακτικά αποτελέσματα των Συμμετοχικών Προϋπολογισμών, οι πολιτικοί αναγκάστηκαν να παραδεχτούν ότι ο σκεπτικισμός και η έλλειψη εμπιστοσύνης απέναντι στους πολίτες όταν αυτοί ξεκίνησαν τη διαδικασία, ήταν εντελώς λάθος.

Όπως έγραψε η Rebecca Abers, μια ‘διαπραγματευόμενη αλληλεγγύη’ μπορεί να υπάρξει, εάν ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός θεωρηθεί μάλλον ως μέσο ενδογενούς εκπαίδευσης παρά ως απλό εργαλείο αστικής διοίκησης ή διακυβέρνησης.

Όπως δείχνει η μελέτη του Marc Bloch, κάτι αλλάζει στην Ευρώπη προς αυτή την κατεύθυνση. Για παράδειγμα, μερικές ισπανικές πόλεις δημιούργησαν ‘κοινωνικά κριτήρια’ για να επιβραβεύουν με υψηλότερα ποσά τις επιλεγμένες από τους πολίτες προτεραιότητες προς όφελος των ασθενέστερων κοινωνικών ομάδων, άλλες επενδύουν σε ‘ταξιδιωτικά καραβάνια’, φέρνοντας τους ανθρώπους σε περιοχές γύρω από την πόλη για να συζητήσουν τις προτεραιότητες επιτόπου, έτσι ώστε να αποκτήσουν νέες προοπτικές και συγκεκριμένη προσέγγιση στο σχεδιασμό της πόλης. Άλλες, όπως η Grottamare στην Ιταλία έχουν αρχίσει να εμπλέκουν τους πολίτες σε συζητήσεις για δημόσιους-ιδιωτικούς συνεταιρισμούς. Πιστεύοντας ότι τα ‘κοινά αγαθά’ και τα ‘κοινά συμφέροντα’ δεν περιορίζονται στις δημόσιες επενδύσεις και ότι ο κίνδυνος του περιορισμού της συζήτησης για τον Συμμετοχικό Προϋπολογισμό στο ‘δημόσιο κονδύλι’ των πόρων που περιστέλλεται συνεχώς είναι ότι τελικά η συζήτηση περιστρέφεται μόνο γύρω από το δημόσιο χρέος ή κάποιες εξαιρετικά μικρές επενδύσεις σε διάστημα μερικών χρόνων.

Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός μπορεί να έχει μέλλον μόνο εάν προχωρήσει πέρα από έναν ‘μινιμαλιστικό’ τυπικό ορισμό και μπορέσει να αντιμετωπίσει μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες προκλήσεις.

Σε τελική ανάλυση, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός δεν είναι πρότυπο ή απλό εργαλείο διοίκησης. Η πολυπρόσωπη λατινοαμερικανική εκδοχή του δείχνει ότι είναι μάλλον μια ‘σειρά αρχών’ που μπορούν και πρέπει να εφαρμοστούν (με διαφορετικές και εντός πλαισίου μεθόδους) για φιλόδοξους σκοπούς.

Πρέπει να αντιστρέψουμε τις τυπικές μαρξιστικές-λενινιστικές ή μαοϊκές καταδίκες του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού ως ‘αστικού εργαλείου’. Ναι, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός μπορεί να υποστηρίξει μια ‘μεταρρυθμιστική’ προσέγγιση (με την έννοια να είναι σταδιακός και αυξητικός) αλλά πρέπει να έχει έναν ‘επαναστατικό’ ορίζοντα προκειμένου να μην ‘συρρικνωθεί’ σε ένα απλό γραφειοκρατικό και πατερναλιστικό νέο όργανο του ‘κυρίαρχου ρεύματος’