Η ΧΩΡΙΣ ΤΗΝ ΒΟΥΛΗΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΤΙΚΩΝ ή ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΩΝ ΣΥΜΒΟΥΛΙΩΝ ΚΑΤΑΡΓΗΣΗ ΤΩΝ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ ΚΑΙ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. ΑΝΤΙΚΕΙΤΑΙ ΣΤΗ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑΣ

Άρθρο του Δημήτρη Κατσούλη,

Νομικού, τ. Δήμαρχου Αυλώνος Ευβοίας

Το σχέδιο νόμου “Οργάνωσης Δημόσιας Διοίκησης και άλλες διατάξεις” που έθεσε σε διαβούλευση το Υπουργείο Διοικητικής  Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής διακυβέρνησης μεταξύ των άλλων καταστρώνει και τις ακόλουθες διατάξεις στο άρθρο 4 με τίτλο  «Ρύθμιση οργανωτικών θεμάτων των νομικών προσώπων του δημόσιου τομέα»

«1. Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, κρατικές ή δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί, νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που επιδιώκουν κοινωφελείς ή άλλους δημόσιους σκοπούς, καθώς και θυγατρικές εταιρείες των ανωτέρω νομικών προσώπων μπορεί να καταργούνται, να συγχωνεύονται ή να αναμορφώνονται, καθώς και να καταργείται, αντικαθίσταται ή τροποποιείται κάθε νομοθετική ή κανονιστική διάταξη σχετική με τη σύσταση, την οργάνωση, τη λειτουργία και τις αρμοδιότητές τους με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, του Υπουργού Οικονομικών και του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού.

2. Τα νομικά πρόσωπα που υπάγονται στην προηγούμενη παράγραφο καθορίζονται στο Παράρτημα που προσαρτάται στον παρόντα νόμο.»[1]

Παρότι δεν έχει δοθεί στη δημοσιότητα το αναφερόμενο στην παράγραφο 2 Παράρτημα εντούτοις τίθεται εύλογα το ερώτημα εάν η προτεινόμενη ρύθμιση της παραγράφου 1 μπορεί να εφαρμοστεί στους Δήμους και Περιφέρειες. Δηλαδή, εάν είναι δυνατή η κατάργηση, συγχώνευση ή αναμόρφωση των δημοτικών ή περιφερειακών νομικών προσώπων δημοσίων ή ιδιωτικού δικαίου συμπεριλαμβανομένων των δημοτικών  ή περιφερειακών επιχειρήσεων με προεδρικό διάταγμα που  προτείνει ο Υπουργός Διοικητικής Μεταρρύθμισης, ο Υπουργός Οικονομικών και ο Υπουργός Εσωτερικών και μάλιστα χωρίς άλλη προϋπόθεση όπως εν προκειμένω θα ήταν η σύμφωνη γνώμη της Κεντρικής Ένωσης Δήμων  για την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση ή της Ένωσης Περιφερειών για την δευτεροβάθμια και ασφαλώς η κατά περίπτωση απόφαση των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων

Το ερώτημα απορρέει από την τήρηση ή μη της αρχής της διοικητικής αυτοτέλειας των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης η οποία αποτελεί και την πεμπτουσία της συνταγματικής τους κατοχύρωσης, σύμφωνα με το άρθρο 102, παρ.2 εδ. α΄Συντ. σε συνδυασμό με την παρ.4 εδ. α΄του ιδίου άρθρου που αναφέρεται στην άσκηση  της εποπτείας ως ελέγχου νομιμότητας υπό την προϋπόθεση του μη περιορισμού της πρωτοβουλίας και της ελεύθερης δράσης τους[2].

Ειδικότερα, η σύσταση των δημοτικών και περιφερειακών νομικών προσώπων και επιχειρήσεων γίνεται με απόφαση των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων αντίστοιχα αφού τηρηθούν οι προβλεπόμενες στην κείμενη νομοθεσία διαδικασίες και ειδικότερα για τις επιχειρήσεις η σύνταξη και εν συνεχεία έγκριση οικονομοτεχνικής μελέτης στην οποία τεκμηριώνεται η σκοπιμότητα και η βιωσιμότητα της επιχείρησης. Ο νόμος 3852/2010, γνωστός ως Πρόγραμμα «Καλλικράτης», περιόρισε τον αριθμό των δημοτικών και περιφερειακών νομικών προσώπων και επιχειρήσεων ανά δήμο ή περιφέρεια επιφέροντας δραστική μείωση του αριθμού των νομικών προσώπων ιδιαίτερα στην πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση. Οι σχετικές ρυθμίσεις παρά τον γενικευμένο και εν πολλοίς ισοπεδωτικό τους χαρακτήρα άφησαν περιθώρια επιλογής στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης για να προσαρμόσουν την οργάνωση των νομικών προσώπων στο πλαίσιο των αυστηρών αριθμητικά και ως προς το περιεχόμενο όρων που έθεσε ο νομοθέτης[3].

Η διατάξεις του ν.3852/2010, παρά την υπερβολικά ασφυκτική και ισοπεδωτική λογική που τις διέπει, εναρμονίζονται με την αρχή της διοικητικής αυτοτέλειας των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης διότι καταστρώνουν το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου ο οικείος δήμος ή η περιφέρεια αποφασίζουν για την οργάνωση των τομέων λειτουργίας τους και για την επιλογή των κατάλληλων κατά την βούλησή τους οργανωτικών σχημάτων. Αντίθετα, η παντελής έλλειψη του δικαιώματος επιλογής  αποτελεί στραγγαλισμό του δικαιώματος της οργανωτικής αυτοτέλειας, δηλαδή του δικαιώματος να προσαρμόζει την οργάνωσή του στις ιδιαίτερες τοπικές συνθήκες ή στις οργανωτικές ανάγκες που απορρέουν από την υλοποίηση της πολιτικής στοχοθεσίας, δηλαδή του στρατηγικού προγραμματικού σχεδιασμού του.

Η οργανωτική αυτοτέλεια αποτελεί έκφανση της διοικητικής αυτοτέλειας η οποία ως συνταγματική αρχή δεν περιορίζεται στο δικαίωμα της έκδοσης άμεσα εκτελεστών αποφάσεων αλλά θεμελιώνεται πρωτίστως ως δικαίωμα της πολιτικής αυτονομίας, δηλαδή ικανότητας των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης να αποφασίζουν για την υπεράσπιση του τοπικού δημοσίου συμφέροντος με βάση την προγραμματική πολιτική τους στοχοθεσία η οποία έχει διαμέσου της εκλογής ενσωματωθεί στην πολιτική εντολή της οποίας φορείς είναι να όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης[4]. Γιαυτό εξάλλου η οργανωτική αυτοτέλεια αποτελεί έκφανση της διοικητικής η οποία εν προκειμένω είναι πολιτική-διοικητική αυτοτέλεια.

Ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί να παραβιάσει τον σκληρό πυρήνα της  πολιτικής-διοικητικής αυτοτέλειας των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και να εξαλείψει την οργανωτική τους αυτοτέλεια. Μπορεί να θέτει κανόνες αυστηρούς, να αποκλείει ενδεχομένως ορισμένα οργανωτικά σχήματα ακόμη ίσως και να περιορίζει τον αριθμό των νομικών προσώπων ή επιχειρήσεων για να αποτρέπει τους δήμους ή τις περιφέρειες  από την οργανωτική πολυδιάσπαση. Δεν μπορεί όμως να τους στερεί παντελώς το δικαίωμα επιλογής οργανωτικών σχημάτων ιδίως όταν η άσκηση ορισμένων αρμοδιοτήτων ενδεχομένως προκρίνει την σύσταση επιχειρήσεων ή άλλων νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου. Σε καμία δε περίπτωση δεν επιτρέπεται να καταργεί οριζόντια ή και κατά τόπο νομικά πρόσωπα ή επιχειρήσεις που έχουν συσταθεί με απόφαση των οικείων δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων. Εάν ο κοινός νομοθέτης με νόμο δεν μπορεί να στραγγαλίσει την  πολιτική-διοικητική αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης, πολύ περισσότερο αυτό δεν μπορεί να το κάνει με Προεδρικό Διάταγμα ή Υπουργική Απόφαση.

Εν κατακλείδι, το άρθρο 4 του υπό διαβούλευση σχεδίου νόμου για την «οργάνωση της δημόσιας διοίκησης» δεν μπορεί να εφαρμοστεί στα νομικά πρόσωπα και τις επιχειρήσεις των δήμων και των περιφερειών. Η τυχόν εφαρμογή του προσκρούει ευθέως στο άρθρο 102, παρ.2 Συντ. διότι  στραγγαλίζει τη διοικητική αυτοτέλεια των δήμων και των περιφερειών ενώ αναιρώντας εν τοις πράγμασι την πρωτοβουλία και ελεύθερη δράση τους όχι μόνο ως προς την άσκηση αλλά και ως προς την οργάνωση της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων αντιτίθεται ευθέως και στην επιταγή της παρ.4, εδ. α΄του άρθρου 102 Συντ.

Επικουρικά μάλιστα η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 4 του σχεδίου νόμου ως προς τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης έρχεται ευθέως σε αντίθεση και με το άρθρο 6, παρ.1 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας που θεμελιώνει υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης το δικαίωμα (δυνατότητα) «να καθορίζουν αυτοί οι ίδιοι τις εσωτερικές διοικητικές δομές τις οποίες επιθυμούν να έχουν, ώστε να τις προσαρμόζουν στις ειδικές ανάγκες τους και να επιτυγχάνεται αποτελεσματική διαχείριση»[5].

Είναι προφανές ότι η τυχόν ψήφιση της προαναφερομένης διάταξης και για τα νομικά πρόσωπα και επιχειρήσεις των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης θα επιφέρει ένα ακόμη πλήγμα στην καρδιά του συνταγματικού συστήματος της τοπικής αυτοδιοίκησης συμπληρώνοντας  ρωγμές που ήδη έχουν συντελεστεί με την κατάργηση της οικονομικής αυτοτέλειας μεταβάλλοντας τους δήμους και τις περιφέρειες σε κατ΄επίφαση οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ενώ στην ουσία θα είναι υποκείμενα ετεροδιοίκησης.

Η ίδια η τοπική αυτοδιοίκηση δια των συλλογικών της οργάνων και  μέσα από τις θεσπισμένες συμμετοχικές διαδικασίες (π.χ. συνέδρια κ.ο.κ.) μπορεί να εκπονήσει και να προτείνει μέτρα διοικητικού της εκσυγχρονισμού βελτιώνοντας την οργανωτική της ικανότητα, περιορίζοντας την οργανωτική πολυδιάσπαση όπου αυτή διαπιστώνεται και κυρίως αξιοποιώντας με το καλύτερο δυνατόν τρόπο το ανθρώπινο δυναμικό έτσι ώστε να αναβαθμίζονται οι λειτουργίες της και οι παρεχόμενες στις τοπικές κοινωνίες υπηρεσίες.

---

[1] Βλ.  http://www.opengov.gr/minreform/?p=758

[2]  Άρθρο 102 Συντ. παρ. 2. « Oι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Oι αρχές τους εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία, όπως νόμος ορίζει»

Άρθρο 102 Συντ. παρ.4, εδ. α΄ « Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους».

[3] Βλ. άρθρο 103, παρ.1  του ν. 3852/2010 (ΦΕΚ 87/Α/7-6-2010) «Κάθε δήμος μπορεί να συνιστά ή να έχει: α) Έως δύο (2) νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, ένα για τους τομείς αρμοδιοτήτων κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης και παιδείας και ένα για τους τομείς πολιτισμού, αθλητισμού και περιβάλλοντος, όπως αυτοί προβλέπονται στο άρθρο 75 του ν. 3463/2006, όπως ισχύει.

Εάν ο δήμος διαθέτει κοινωφελή επιχείρηση τότε μπορεί να έχει έως ένα (1) νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Στους δήμους με πληθυσμό άνω των τριακοσίων χιλιάδων (300.000) κατοίκων, μπορεί να λειτουργούν έως δύο (2) νομικά πρόσωπα για καθέναν από τους τομείς αρμοδιοτήτων που αναφέρονται στο προηγούμενο εδάφιο.

β) Ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου για τη διοίκηση και διαχείριση ζώνης λιμένα, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία.»

[4] Για την έννοια της «τοπικής αυτονομίας» βλ. άρθρο 3, παρ.1 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ν.1890/1990). Επίσης πρβλ σχετικά: Δημήτρης Κατσούλης, Το «Σύστημα Διακυβέρνησης» των Οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα. Θεσμικές παθογένειες και ευδόκιμες μεταρρυθμίσεις, στο: Ν-Κ Χλέπα (επιμέλεια) Προοπτικές της Τοπικής Δημοκρατίας, Αθήνα- Κομοτηνή 1998, σ. σ. 46 επ. Επίσης περί «πολιτικής εντολής» πρβλ S. Gampino/G. Moschella, Sistema eletorrale e forme ti governo di comuni e province: La esperienza Italiana nell ottica comparatistica, στο συλλογικό: S.Gampino/G.Ruiz-Rico Ruiz: Forme di governo, sistemi elettorali, partiti politici: Spagna e Italia, Ρίμινι 1996, σ.494 επ.

[5] Βλ. Π.Παπαγιάννη/ Δ.Κατσούλη, Οι χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, Αθήνα 1995, σ. 76 επ. και ειδικά σ. 80