ΣΧΟΛΙΟ ΣΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΣτΕ (Ολ.) 38/2013 ΓΙΑ ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ»

Αναδημοσίευση από:http://www.constitutionalism.gr/html/ent/513/ent.2513.asp

Της Δέσποινας Α. Τζιόλα

Υποψήφιας Διδάκτορα Συγκριτικού Δικαίου Α.Π.Θ.,

 ΜΔΕ Διεθνών Σπουδών Α.Π.Θ.

 (Βασισμένο στο άρθρο “The “Kallikratis Program”: The Influence of International and European Policies on the Reforms of Greek Local Government” των Christina Akrivopoulou, Georgios Dimitropoulos, Stylianos-Ioannis G. Koutnatzis, δημοσιευμένο στο Istituzioni Del Federalismo 3.2012, 653-693)

Με την έναρξη της οικονομικής κρίσης στην Ελλάδα, ένας από τους πρώτους στόχους που τέθηκε ήταν η αναδιοργάνωση του δημόσιου τομέα και η συνολική διοικητική μεταρρύθμιση. Ωστόσο, η πρώτη προσπάθεια για τη συνολική διοικητική μεταρρύθμιση έγινε με το πρόγραμμα «Καποδίστριας» το 1997 με τον ν. 2539/1997.

Μεταξύ άλλων, με το πρόγραμμα «Καποδίστριας» μειώθηκε μέσω της ενοποίησης ο αριθμός των φορέων που ανήκουν στον πρώτο βαθμό της τοπικής αυτοδιοίκησης (κοινότητες και δήμοι), οι αρμοδιότητές τους διευρύνθηκαν, η εσωτερική διοικητική δομή τους ενισχύθηκε, και τους δόθηκε η δυνατότητα να δημιουργήσουν οικονομίες κλίμακας.

Μετά από μια αρχική περίοδο εθελοντικής ενοποίησης των κοινοτήτων και των δήμων, η έγκριση του προγράμματος Καποδίστριας έγινε υποχρεωτική. Ως εκ τούτου, οι 5700 κοινότητες και οι 300 δήμοι που υπήρχαν πριν από το πρόγραμμα «Καποδίστριας» μειώθηκαν συνολικά σε 1,034 δήμους και κοινότητες. Παρόλα αυτά το πρόγραμμα παρέμεινε περίπλοκο και ανελαστικό, καθώς εισήγαγε ένα σύστημα τοπικής διακυβέρνησης δύο βαθμών ανεξαρτήτων μεταξύ τους, ενώ η διατήρησή του κρίθηκε αρκετά δαπανηρή. Εξάλλου, από την αρχή της εφαρμογής του, το πρόγραμμα «Καποδίστριας» θεωρήθηκε ότι είναι μια μετάβαση σε μια πιο ριζική μεταρρύθμιση.

Η ριζική αυτή μεταρρύθμιση έγινε με το πρόγραμμα «Καλλικράτης» (ν. 3582/2010) υπό την πίεση της οικονομικής κρίσης και των μέτρων που έπρεπε να λάβει η Ελλάδα στο πλαίσιο εφαρμογής των Μνημονίων Συνεργασίας για τη Δημοσιονομική Σταθερότητα της χώρας.

Το πρόγραμμα Καλλικράτης μειώνει γενναία τα πρόσωπα της τοπικής και αποκεντρωμένης διακυβέρνηση, «ψαλιδίζει» τις παράλογες δημόσιες δαπάνες και αποσκοπεί στην ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης και τη μεγιστοποίηση της αποτελεσματικότητάς της. Παρά το γεγονός ότι έγιναν σημαντικά βήματα προς αυτήν την κατεύθυνση, την ίδια στιγμή το πρόγραμμα «Καλλικράτης» διατήρησε ένα μάλλον πολύπλοκο σύστημα στην εσωτερική οργάνωση των τοπικών φορέων. Το πρόγραμμα «Καλλικράτης» έχει τεθεί πλήρως σε ισχύ μετά την 1η Ιανουαρίου 2011. Παράλληλα μειώνει τους 1034 δήμους και κοινότητες σε 325 δήμους, καταργώντας έτσι εντελώς το θεσμό των κοινοτήτων τον πρώτο βαθμό της τοπικής αυτοδιοίκησης. Το πρόγραμμα «Καλλικράτης» καταργεί, επίσης, τα όργανα των αυτοδιοικούμενων νομών και τις υπόλοιπες επαρχίες, μετέφερε τις 13 περιφέρειες από το σύστημα της αποκεντρωμένης διακυβέρνησης στο σύστημα της τοπικής αυτοδιοίκησης και ίδρυσε στη θέση τους 7 αποκεντρωμένες διοικήσεις. Ακόμη, οι εκλογές για την τοπική αυτοδιοίκηση γίνονται πλέον κάθε 5 χρόνια (και όχι κάθε 4), εναρμονιζόμενες με τις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ενώ προκειμένου να εκλέγει μια παράταξη θα πρέπει να συγκεντρώσει το 50% των ψήφων (αντί για 42% που ίσχυε μέχρι την ψήφιση του νόμου 3582/2010).

Παρόλα αυτά, πολλές τοπικές αρχές εναντιώθηκαν στο πρόγραμμα «Καλλικράτης» και προσέφυγαν στο Συμβούλιο της Επικρατείας, στηριζόμενες στο άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ασκείται από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Το ίδιο άρθρο ορίζει στη συνέχεια ότι «Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους».

Το αναθεωρημένο άρθρο 102 του Συντάγματος κάνει ρητή αναφορά στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού, συμμορφώνοντας υπό το πρίσμα αυτό, τις υποχρεωτικές ενοποιήσεις που επέφερε το πρόγραμμα «Καλλικράτης», συμπεριλαμβανομένης της κατάργησης των κοινοτήτων. Ενώ ορισμένοι μελετητές έχουν υποστηρίξει ότι μια σημαντική μείωση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ως τέτοιο θα υπονόμευε την συνταγματικά κατοχυρωμένη τοπικότητά τους, ακόμα και η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας, η συντακτική θεωρία δικαιολογεί μια τέτοια προσέγγιση μόνο σε ad-hoc βάση. Στην πραγματικότητα, σύμφωνα με την προηγούμενη νομολογία, η υπεράσπιση του προγράμματος «Καλλικράτης» δεν αποκλείει κατ’ ανάγκη την ετυμηγορία της αντισυνταγματικότητας όσον αφορά συγκεκριμένα ενοποιήσεις. Πιο συγκεκριμένα, οι συνταγματικοί περιορισμοί απορρέουν από τη συνταγματική έννοια της τοπικότητας που σχετίζονται με τους στόχους της αποτελεσματικής, κατάλληλης και διαφανούς λειτουργίας των τοπικών κυβερνήσεων.

Οι γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 101 παράγρ. 2 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με την αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Χάρτη για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, παρέχουν την κειμενική βάση για τον οριακό δικαστικό έλεγχο σε περίπτωση προφανούς παραβίασης του συνταγματικού και του διεθνούς δικαίου. Ωστόσο, όπως και στην περίπτωση με το πρόγραμμα «Καποδίστριας», το πρόγραμμα «Καλλικράτης» προβλέπει εξαντλητικά όλες τις λεπτομέρειες σχετικά με την ενοποίηση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και ως εκ τούτου αποκλείει οποιεσδήποτε περαιτέρω εκτελεστικές πράξεις. Υπό το πρίσμα αυτό, η έλλειψη οποιουδήποτε μηχανισμού να αμφισβητήσει ευθέως τη συνταγματικότητα του νόμου στο ελληνικό σύστημα δικαστικού ελέγχου συνεπάγεται την ουσιαστική διαφορά όσον αφορά τη νομική προστασία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των ατόμων. Μια φιλόδοξη προσπάθεια για να κλείσει αυτό το κενό αυτό εντοπίζεται στην παραβίαση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (άρθρο 6 παράγρ. 1, 13) και του Ευρωπαϊκού Χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (άρθρο 11).

Η μέχρι πρότινος νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας προσφέρει μια μέτρια εναλλακτική λύση, καθώς διευρύνει σημαντικά την έννοια των «εκτελεστών» πράξεων των διοικητικών αρχών, δίνοντας έτσι τη δυνατότητα δικαστικής προστασίας, χωρίς να αμφισβητεί τη θεμελιώδη δομή του ελληνικού συστήματος δικαστικού ελέγχου.

Παρόλα αυτά, το Συμβούλιο της Επικρατείας με την ήδη ανωτέρω απόφαση 38/2013, στην ουσία «ακυρώνει» την ήδη δημιουργηθείσα νομολογία του και κρίνει συνταγματικές τις ενοποιήσεις των δήμων που γίνονται βάσει του προγράμματος «Καλλικράτης» υπό την «απειλή» μιας νέας οικονομικής αναστάτωσης σε περίοδο δημοσιονομικής αστάθειας. Επί της ουσίας μπορούμε να πούμε ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας «τερματίζει» τις προσφυγές των δήμων που εναντιώνονται στο πρόγραμμα «Καλλικράτης», φοβούμενο ίσως ότι αποδεχόμενο την εν λόγω προσφυγή θα άνοιγε το «κουτί της Πανδώρας» και πολλοί δήμοι θα στηρίζονταν στην διαμορφούμενη νομολογία. Συνεπώς, φυσικό επακόλουθο θα ήταν η μη εφαρμογή του προγράμματος «Καλλικράτης» με ό,τι αυτό συνεπάγεται.