Η ΕΜΠΛΟΚΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΠΙΘΕΩΡΗΤΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΤΟΥ Γ.Ε.Δ.Δ. κ. ΛΕΑΝΔΡΟΥ ΡΑΚΙΝΤΖΗ ΣTΗΝ ΗΜΕΡΙΔΑ "ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ, ΔΙΑΦΑΝΕΙΑ, ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗ ΚΑΙ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ"

Ο θεσμός του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης (ΓΕΔΔ) καθιερώθηκε με το ν.3074/2002 σε συμμόρφωση με τις διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας για τη θέσπιση επιτελικού συντονιστικού οργάνου της δράσης των Σωμάτων και των Υπηρεσιών Επιθεώρησης και Ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης.

Αποστολή του ΓΕΔΔ είναι:

α)  η διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας της διοίκησης,

β)  η παρακολούθηση και η αξιολόγηση του έργου των ελεγκτικών μηχανισμών της δημόσιας διοίκησης

γ)  ο εντοπισμός των φαινομένων της διαφθοράς και κακοδιοίκησης (άρθρο 1 ν.3074/2002) που έχει ως συνέπεια την άσκηση πειθαρχικών και ποινικών διώξεων κατά των  υπαλλήλων και οργάνων της Διοίκησης, που υπέπεσαν σε πειθαρχικά και ποινικά αδικήματα.

Το πεδίο δράσης του ΓΕΔΔ περιλαμβάνει το σύνολο του δημόσιου τομέα σύμφωνα με όσα ειδικότερα ορίζονται στο άρθρο 1 παρ.  του ν.3074/2002, στον οποίο περιλαμβάνονται οι Ο.Τ.Α. Α’ και Β’ βαθμού.. Οι αρμοδιότητές του δεν είναι μόνο κατασταλτικές αλλά και προληπτικές με την έννοια των παρεμβάσεων προς τη Διοίκηση για τη λήψη διορθωτικών διοικητικών μέτρων και την άσκηση πειθαρχικών ελέγχων και προς την Κυβέρνηση για νομοθετικές ρυθμίσεις με στόχο την καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς και κακοδιοίκησης που έχουν διαπιστωθεί.

O δημόσιος όμως τομέας στη χώρα μας πάσχει κυρίως από την άποψη της κακοδιοίκησης αλλά και της διαφθοράς, γεγονός που επιφέρει πολύ επιβλαβείς επιπτώσεις, τόσο στη λειτουργία του κράτους με τη γραφειοκρατική αναποτελεσματικότητα του μηχανισμού του, όσο και στον ιδιωτικό τομέα με επιβαρυντικές συνέπειες για την οικονομική ανάπτυξη της χώρας και την εν γένει κοινωνική και πολιτισμική εξέλιξή της δεδομένου ότι οι δύο αυτοί τομείς που λειτουργούν ως συγκοινωνούντα δοχεία αλληλοεπηρεάζονται.

Για την καταπολέμηση της διαφθοράς και κακοδιοίκησης απαιτείται αφενός μεν η ίδρυση και λειτουργία των κατάλληλων ελεγκτικών μηχανισμών με την αποτελεσματική αρωγή της δικαιοσύνης για την πρόληψη των φαινομένων αυτών αλλά και η ενεργή συμπαράσταση ολόκληρης της κοινωνίας.

Οι ΟΤΑ  εμπλέκονται σε πάρα πολλές περιπτώσεις κακοδιοίκησης και  κακοδιαχείρισης που οδηγούν  και στη διαφθορά ή ευνοούν την ανάπτυξή της.

Η λειτουργία αρκετών αιρετών αρχόντων στα όρια της νομιμότητας  ή και πέραν αυτών, η απότομη και χωρίς προηγούμενη οργάνωση της υποδομής σε πολλές περιπτώσεις μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από την κεντρική διοίκηση, οι ανεπαρκείς έλεγχοι της κεντρικής διοίκησης είναι μερικοί από τους παράγοντες που ευνοούν  την κακοδιοίκηση στο χώρο της Τοπικής  Aυτοδιοίκησης.

Επίσης εντοπίζονται οργανικές δυσλειτουργίες οι οποίες ενισχύουν την πεποίθηση ότι οι ΟΤΑ εκλαμβάνουν το αιρετό της ιδιότητάς τους ως  δυνατότητα υπέρβασης ή καταχρηστικής άσκησης των κατά νόμον αρμοδιοτήτων τους, ακόμη και την ικανοποίηση μιας ιδιάζουσας έννοιας του τοπικού συμφέροντος, ως επιχείρημα για την παραβίαση της  νομιμότητας.

Οι τομείς που επικεντρώνεται η κακοδιοίκηση στην Τοπική  Αυτοδιοίκηση είναι κυρίως οι πολεοδομίες, το περιβάλλον, οι μεταφορές, τα δημόσια έργα, οι άδειες καταστημάτων υγειονομικού ενδιαφέροντος ενώ παράλληλα σε πολλές περιπτώσεις οι υπηρεσίες που προσφέρονται στους πολίτες είναι ελλιπείς.

Η πλειονότητα των ζητημάτων που σχετίζονται με ΟΤΑ παρατηρούνται στον τομέα αστικού και φυσικού περιβάλλοντος, καθώς και σε εκείνον των σχέσεων ΟΤΑ – διοικουμένων, ενώ ακολουθούν τα θέματα κοινωνικής πρόνοιας και αστικής – δημοτικής κατάστασης. Ως προς το είδος των προβλημάτων, αυτά αφορούν κυρίως σε φαινόμενα κακοδιοίκησης και σε μη εφαρμογή της κείμενης νομοθεσίας, συμπεριλαμβανομένης και της μη εκτέλεσης των δικαστικών αποφάσεων.

Επιπροσθέτως παρουσιάζονται φαινόμενα αδιαφανών διαδικασιών σε προσλήψεις ειδικότερα συμβάσεις έργου και απευθείας αναθέσεις έργων κατά παράβαση των οικείων διατάξεων.

Αποτέλεσμα είναι να γεννιέται στον πολίτη ένα αίσθημα προκατάληψης και δυσπιστίας απέναντι στην τοπική αυτοδιοίκηση, αλλά και να δημιουργούνται θύλακες κακοδιοίκησης που ευνοούν την ανάπτυξη φαινομένων κακοδιαχείρισης και διαφθοράς.

Ιδιαίτερη επισήμανση πρέπει να γίνει στη συστηματική παράλειψη άσκησης ελέγχου των αιρετών  από τους προσωρινά αρμοδίους προς τούτο γενικούς γραμματείς των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων. Το γεγονός αυτό εκτείνει την ευθύνη  σε μεγάλο βαθμό και στην κεντρική διοίκηση, η οποία λόγω εσωτερικών προβλημάτων, αλλά και στο όνομα της διατήρησης πολιτικών ισορροπιών, ανάμεσα στην κεντρική και την τοπική αυτοδιοίκηση ασκεί ελλιπώς και πλημμελώς τον προβλεπόμενο έλεγχο ελέγχου ή την ολοκλήρωση των προβλεπομένων πειθαρχικών ενεργειών.

Αποτέλεσμα της κατάστασης αυτής είναι ότι η αποκέντρωση δεν έχει οδηγήσει στην αναβάθμιση του ρόλου της Κεντρικής Διοίκησης σε όργανο τόσο επιτελικού σχεδιασμού όσο και άσκησης κανονιστικού και ελεγκτικού έργου, με ταυτόχρονη μεταφορά της εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών στο επίπεδο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Ο μεγάλος αριθμός των ΟΤΑ Α’ βαθμού και των επιχειρήσεών τους ήταν παράγοντας υποβοήθησης της κατασπατάλησης και σε ορισμένες περιπτώσεις διασπάθησης του δημοσίου χρήματος και κατέστησε επιτακτική την ανάγκη συνένωσής τους με την  ενίσχυση της στελέχωσης και υποδομής τους, επιμόρφωση των τοπικών αιρετών αρχόντων και την θέσπιση ενός πιο αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου όπως επιχειρήθηκε με το πρόγραμμα Καλλικράτης, με το θεσμό του Ελεγκτή Νομιμότητας, ο οποίος δεν έχει όμως ακόμα ενεργοποιηθεί.

Δυστυχώς συνεχώς εμφανίζονται στα ΜΜΕ κατηγορίες εναντίον ΟΤΑ και των υπαλλήλων τους για διάφορα ποινικά και πειθαρχικά αδικήματα που επιβεβαιώνονται ακόμη και από ποινικές καταδίκες αιρετών και υπαλλήλων ΟΤΑ. Στον κατακλυσμό αυτών των καταγγελιών ορισμένοι εκπρόσωποι  συλλογικών οργάνων απαντούν, ότι αδίκως για μεμονωμένες περιπτώσεις στοχοποιούνται οι ΟΤΑ.

Κάθε αιρετός, υπεύθυνος πολίτης, πρέπει, όχι απλώς να δέχεται, αλλά και να καλοδέχεται τον έλεγχο και να μην διαμαρτύρεται. Σαφώς οι κατηγορίες δεν αφορούν τους πάντες γιατί υπάρχουν εξαιρετικοί δήμαρχοι, που παράγουν σπουδαίο έργο. Αλλά οι εξαιρέσεις και μάλιστα προβεβλημένων αιρετών αμαυρώνουν την όλη εικόνα των ΟΤΑ. Πρώτιστο καθήκον των λοιπών αιρετών είναι να διαχωρίζουν τη θέση τους και να βοηθούν στην εξιχνίαση των καταγγελιών και όχι με την σιωπή τους να βοηθούν στη συγκάλυψή τους. Όμως για αυτούς που υπάρχουν καταγγελίες πρέπει και να ερευνηθούν και να επιβληθούν οι ποινές όπου διαπιστωθεί παράπτωμα.

Δύο οι κατευθύνσεις στον έλεγχο, η ποινική ευθύνη και η παραπομπή στα δικαστήρια (πρόσφατο το παράδειγμα του πρώην δημάρχου Θεσσαλονίκης), αλλά και ο πειθαρχικός έλεγχος. Εκεί δυστυχώς υπάρχει σωρεία απαλλαγών, για πολλούς λόγους.  Κυρίως, ώσπου να παραπεμφθούν, έχει λήξει η θητεία τους, οπότε σταματά και η πειθαρχική ευθύνη. Αλλά και εν ενεργεία να είναι ακόμα, η ιστορία δείχνει ότι συνήθως αθωώνονται. Ακόμα και το Ελεγκτικό Συνέδριο, σε περιπτώσεις που εξετάζεται ο καταλογισμός εις βάρος αιρετών της Αυτοδιοίκησης, αυτοί απαλλάσσονται με την δικαιολογία, ότι ενήργησαν «καλή τη πίστη».

Στη συμπεριφορά  αυτή όμως συνεργεί  και  η Πολιτεία, γιατί τέσσερις φορές, με νομοθετικές ρυθμίσεις που πέρασαν, παράτυπες δαπάνες, ατασθαλίες και σπατάλες που έκαναν δήμαρχοι, τις έκριναν παραδεκτές, στέλνοντας παράλληλα όποιες σχετικές υποθέσεις ερευνούσαμε εκείνο το διάστημα στο «Αρχείο». Όλα αυτά έχουν «ενθαρρύνει» συμπεριφορές ασυδοσίας στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, αφού, όχι μόνο δεν υπάρχουν επιπτώσεις, αλλά καλλιεργήθηκε και το αίσθημα της ατιμωρησίας. Γεγονός όμως είναι ότι σχεδόν όλοι οι ΟΤΑ είναι ελλειμματικοί και μάλιστα τα τελευταία χρόνια οι δαπάνες μερικών από αυτούς έχουν οκταπλασιαστεί. Συνεπώς ανακύπτει το ερώτημα εάν έχει αντίστοιχα αυξηθεί και το παραγόμενο έργο.

Για να αντιμετωπισθεί η κατάσταση αυτή ανακύπτει το πρόβλημα των ελέγχων.

Ο προληπτικός έλεγχος είναι πια τυπικός. Ο έλεγχος νομιμότητας είναι πολύ απλός, εφόσον υπάρχει Κωδικός και κονδύλι στον Δημοτικό Προϋπολογισμό για κάποια δαπάνη, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν μπορεί να μην την εγκρίνει.  Από εκεί και πέρα όμως τι γίνεται; Ελέγχεται, π.χ., εάν έχει εκτελεστεί ένα έργο; εάν έγινε όπως προβλέπεται ή ξέφυγαν οι δαπάνες;

Το κυριότερο και πλέον αποτελεσματικό θα ήταν ο έλεγχος της σκοπιμότητας, που όμως εγώ δεν μπορώ να προτείνω για την Αυτοδιοίκηση, διότι θα περιορίσει πάρα πολύ τους αιρετούς στα καθήκοντά τους. Τότε, θα υπάρξει το φαινόμενο ο δήμαρχος να ρωτά για κάθε ενέργειά του την Κεντρική Διοίκηση, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για ένα Κράτος «μαμούθ», όπως είναι η Ελλάδα.

Αυτό που θα μπορούσε να βοηθήσει τελικά είναι ο κατασταλτικός έλεγχος να γίνει ταχύτερος. Από το Ελεγκτικό Συνέδριο ο κατασταλτικός έλεγχος μπορεί να αργήσει μέχρι και επτά έτη. Σε επτά χρόνια δεν μπορείς να βρεις άκρη, ούτε καν εάν ένα έργο έχει εκτελεστεί, αφού στις περισσότερες των περιπτώσεων μέσα σε ένα τέτοιο χρονικό διάστημα τα έργα γκρεμίζονται και ξαναφτιάχνονται…

Εξετάζοντας συνολικά το ζήτημα αντιλαμβανόμαστε ότι για όλα μέγιστος παράγων είναι ο άνθρωπος. Όλοι οι θεσμοί είναι καλοί όταν δημιουργούνται, την πορεία τους όμως διαμορφώνουν οι άνθρωποι, οι οποίοι τους στελεχώνουν.

Πρέπει να ενθαρρύνουμε την είσοδο και την παραμονή αξιόλογων προσώπων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, και όχι εκείνων που ασχολούνται ενδεχομένως για να έχουν ένα επάγγελμα.

Ο «Καλλικράτης» περιόρισε την πληθώρα των αιρετών στην Αυτοδιοίκηση, όμως ο αριθμός -κυρίως ελέω αντιδημάρχων- των υπευθύνων στον θεσμό είναι μεγάλος. Παραδοσιακά, πάντως, προβλήματα στους δήμους αποτελούσαν οι δημοτικές επιχειρήσεις. Αυτές είναι που δημιούργησαν και τα μεγάλα ελλείμματα των δήμων, τα οποία δεν γνωρίζω ποιος πλέον θα τα φορτωθεί.

Υπάρχει, επίσης, μια υπερχρέωση των δήμων από δάνεια, τα οποία θα τα πληρώσει το Κεντρικό Κράτος, καθώς τα περισσότερα συνάφθηκαν με εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου.

Συνοψίζοντας θεωρούμε  ότι παρά τα προβλήματα που εκτέθηκαν, οι ΟΤΑ λειτουργούν σχετικά ικανοποιητικά δεδομένων των δυσκολιών που υπάρχουν. Οι μεμονωμένες όμως περιπτώσεις μη τήρησης της νομιμότητας που διαπιστώθηκαν πρέπει να ελεγχθούν αποτελεσματικά με την ταχεία απόδοση της ποινικής και πειθαρχικής δικαιοσύνης και γι’ αυτό απαιτείται κοινή προσπάθεια όλων μας.

Λέανδρος Ρακιντζής

Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης

Αρεοπαγίτης ε.τ.