ΠΟΙΑ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΓΙΑ ΠΟΙΟ ΚΡΑΤΟΣ; ΑΝΙΧΝΕΥΟΝΤΑΣ ΤΟΥΣ ΟΡΟΥΣ ΚΑΙ ΤΑ ΟΡΙΑ ΤΟΥ ΡΙΖΙΚΟΥ ΜΕΤΑΣΧΗΜΑΤΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΜΑΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

Γιώργος Χ. Σωτηρέλης

Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών

Η εισήγηση αποτελεί μέρος του κρίση-μου σεμιναρίου της Πρωτοβουλίας για την Υπεράσπιση της Κοινωνίας και της Δημοκρατίας που έγινε την Τρίτη 27/11 με θέμα:

ΕΠΙΤΕΛΙΚΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ – ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ – ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ:

ΟΡΟΙ ΚΑΙ ΟΡΙΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΘΕΜΕΛΙΩΣΗ ΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

Στο προηγούμενο κρίση-μο Σενινάριο, αγαπητοί φίλοι, παρουσιάσθηκαν εισαγωγικά, με αξιοσημείωτη ενάργεια και πληρότητα κατά την άποψή μου, όλες οι βασικές παράμετροι για τον αναγκαίο ιδεολογικοπολιτικό αναπροσανατολισμό της συζήτησης σε σχέση με την έννοια, την σημασία και την αναγκαιότητα της μεταρρύθμισης του κράτους. Αυτές τις παραμέτρους θα προσπαθήσουμε να εξειδικεύσουμε σήμερα, με επίκεντρο πλέον το διοικητικό σύστημα, ο ριζικός μετασχηματισμός του οποίου έχει την ίδια σημασία με τον –αλληλένδετο σε κάθε περίπτωση– μετασχηματισμό του πολιτικού συστήματος, στον οποίο είχα την ευκαιρία να αναφερθώ σε παλαιότερη εκδήλωση της κίνησης.

Είναι φανερό, αγαπητοί φίλοι, ότι τα διοικητικά προβλήματα του ελληνικού κράτους, δεν οφείλονται μόνο στην οικονομική κρίση ούτε ανάγονται,  στον ίδιο βαθμό, στην εν γένει υπονόμευση του εθνικού κράτους λόγω του «φονταμενταλισμού» των αγορών. Ένα μεγάλο μέρος αυτών των προβλημάτων, ίσως το μεγαλύτερο σε σχέση με όλες τις άλλες ευρωπαϊκές χώρες, οφείλεται σε ορισμένες κραυγαλέες παθογένειες του ελληνικού κράτους, οι οποίες πολλαπλασιάσθηκαν και παροξύνθηκαν υπό την πίεση των διεθνών εξελίξεων. Με άλλα λόγια, η παγκόσμια οικονομική κρίση συντέλεσε καθοριστικά για να αποκαλυφθούν σε όλη τους την έκταση και σε όλες τους τις εκφάνσεις τα εσωτερικά προβλήματα της ελληνικής διοικητικής πραγματικότητας.

Τα πλέον αρνητικά χαρακτηριστικά του ελληνικού διοικητικού συστήματος εντοπίζονται αναμφίβολα αφ’ενός μεν στον υπερσυγκεντρωτισμό και τον ανορθολογισμό ως προς την οργάνωση και λειτουργία του, με ιδιαίτερες εκφάνσεις τον νομικισμό, την προσκόλληση στη διαδικασία και την αδιαφορία για το αποτέλεσμα, αφ’ετέρου δε, και ιδίως, στην βαθύτατα πελατειακή λογική που το διαπερνά και το καθορίζει, με αποτέλεσμα την ευνοιοκρατία στην στελέχωσή του και την μεροληψία στην δράση του. Όλα αυτά, τα οποία είναι γνωστά και έχουν ήδη αναλυθεί επαρκώς τόσο σε πολιτικό όσο και σε επιστημονικό επίπεδο, συνθέτουν την εικόνα ενός κράτους το οποίο όχι μόνον  δεν κατάφερε, έστω και στοιχειωδώς, να αντιστοιχηθεί στις προκλήσεις των καιρών –ιδίως όπως αυτές αναδείχθηκαν στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης και της ευρωπαϊκής ενοποίησης– αλλά και συνέβαλε τα μέγιστα στην οικονομική κατάρρευση, λόγω αφ’ενός μεν της πλήρους αναποτελεσματικότητας, ως προς την διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων και την άσκηση των δημόσιων πολιτικών, αφ’ετέρου  δε της υπερδιόγκωσης των κρατικών υπηρεσιών και της υποταγής τους στον συντεχνιασμό, τη διαφθορά  και τη συναλλαγή, που μετέτρεψαν το κράτος πρόνοιας σε «κράτος μαστό», δηλαδή σε κράτος απομυζούμενο από τα πάσης φύσεως ιδιωτικά συμφέροντα.

Εν όψει των ανωτέρω, είναι φανερό ότι η βαθύτατη κοινωνικοοικονομική κρίση που διέρχεται η χώρα μας αποτελεί την μεγάλη ευκαιρία για μια οριστική αντιμετώπιση των χρόνιων αυτών προβλημάτων και των πολλαπλών στρεβλώσεων και αγκυλώσεων,  μέσω μιας ριζικής μεταρρύθμισης του ελληνικού διοικητικού συστήματος. Ωστόσο, η συζήτηση για την επιβάλλει ιδιαίτερη προσοχή αλλά και αυξημένη υπευθυνότητα.

Εν πρώτοις, τι σημαίνει μια τέτοια μεταρρύθμιση και ποιος είναι θα ο στόχος της; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό προϋποθέτει μια θεμελιακή προσέγγιση για το ίδιο το κράτος. Δεν μπορούμε να μιλάμε γενικά για μεταρρύθμιση αν δεν ξέρουμε τι θέλουμε να αλλάξουμε και για ποιον θα το αλλάξουμε. Το κράτος δεν είναι ούτε ουδέτερος ούτε άχρωμος μηχανισμός, που μπορεί να αλλάξει με ασκήσεις επί χάρτου. Είναι η πολιτική αποτύπωση συγκεκριμένων κοινωνικών συσχετισμών, όπως αυτοί διαμορφώνονται σε ένα βάθος χρόνου, προσδίδοντάς του συγκεκριμένη θεσμική παράδοση και συγκεκριμένη ιστορικότητα. Όποιος αγνοεί αυτά τα δεδομένα καταλήγει αναπόφευκτα σε απλουστευτικές και ανιστόρητες προσεγγίσεις, διότι αδυνατεί να κατανοήσει όχι μόνον την ισχύουσα –εν πολλοίς πελατειακή– υπερδιόγκωση του ελληνικού κράτους αλλά και τις άλλες παγιωμένες στρεβλώσεις και παθογένειές του, που συνδέονται με τις ιστορικές του καταβολές αλλά και με την παραδοσιακή ατροφία τόσο της αγοράς όσο –και ιδίως– της κοινωνίας των πολιτών, στην χώρα μας. Παράλληλα όμως αδυνατεί να κατανοήσει  και τον συγκριτικά αυξημένο ρόλο του ελληνικού κράτους, που αποτέλεσε ιστορικά όχι μόνον τον ενοποιητικό αλλά και το πλέον προωθητικό, από την σκοπιά της ανάπτυξης, μοχλό του κοινωνικού μας σχηματισμού.

Επιπρόσθετα, ο προβληματισμός για την μεταρρύθμιση του διοικητικού συστήματος δεν πρέπει να περιορίζεται απλώς σε ένα γενικό και αόριστο αίτημα για σύγχρονο και αποτελεσματικό κράτος, διότι ακόμη και ένα τέτοιο κράτος μπορεί κάλλιστα να λειτουργεί σε βάρος των συμφερόντων των ευρέων λαϊκών στρωμάτων που θεωρητικά εκπροσωπεί.

Αυτό σημαίνει, προεχόντως, ότι πρέπει να απορριφθεί η άκριτη και παθητική προσαρμογή στα σημερινά διεθνή και ευρωπαϊκά δεδομένα, που προβάλλεται από πολλούς σαν πανάκεια. Το ελληνικό κράτος, όπως άλλωστε και κάθε εθνικό κράτος, χρειάζεται μια συνολική αναδιάταξη του θεσμικού οπλοστασίου του, ώστε να είναι σε θέση να διηθήσει με προσοχή, κριτικά και δημιουργικά, αυτά τα δεδομένα, γνωρίζοντας τι πρέπει να κρατήσει και τι να αφήσει, με κριτήριο πάντοτε τις αρχές και τις αξίες της πολιτικής και κοινωνικής δημοκρατίας.

Με άλλα λόγια, το ελληνικό κράτος, παρά την εξαιρετικά δυσμενή διεθνή συγκυρία και τα ασφυκτικά όρια που τίθενται εν όψει της οικονομικής μας κατάρρευσης, δεν πρέπει να υποχωρήσει άτακτα,  υπό την πίεση των διεθνών αγορών και των ιδιωτικών εξουσιών που διερμηνεύουν τις «θελήσεις» τους, διότι έτσι προδίδει παράλληλα την θεσμική του παράδοση –που δεν είναι αμελητέα– αλλά και την ιστορική προοπτική του. Οφείλει,  αντίθετα, να αναδιατάξει τις δυνάμεις του, συντεταγμένα και αξιοπρεπώς,  αναγνωρίζοντας βεβαίως τις απαιτήσεις της πολιτικής και οικονομικής συγκυρίας και τις  ιδιαιτερότητες των νέων παγκόσμιων και εθνικών  δεδομένων, και να  φροντίσει να αναδιοργανωθεί πλήρως, ώστε να ενσωματώσει κριτικά και  δημιουργικά στην δομή και την λειτουργία του τις προϊούσες αλλαγές. Μια τέτοια θεώρηση και στάση συνεπάγεται ιδίως τα ακόλουθα:

α. Την ρητή αναοριοθέτηση, με βάση τα σημερινά δεδομένα, αλλά και  ενίσχυση της θεσμικής προστασίας (αντί της εγκατάλειψης…) των ζωτικών για την υπόσταση του εθνικού κράτους –σε τελευταία δε ανάλυση και της Δημοκρατίας– δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών, που συγκροτούν τον «σκληρό πυρήνα του κράτους», ώστε να αναδειχθεί συμβολικά και ουσιαστικά η ιδιαίτερη σημασία και αξία τους, που βάλλεται πανταχόθεν, επιτηδείως και  πολυτρόπως…

β. Την αποτροπή, κατ’επέκταση, της πλήρους εμπορευματοποίησης των  δημόσιων υπηρεσιών και ιδίως της εκχώρησης νευραλγικών τομέων της  υγείας, της πρόνοιας, της παιδείας, του πολιτισμού και του αθλητισμού σε ισχυρά ιδιωτικά κέντρα οικονομικής ισχύος, που φιλοδοξούν να υποκαταστήσουν, με το αζημίωτο, αρμοδιότητες που θα έπρεπε να ανήκουν αποκλειστικά, ή έστω κατά βάση, στο κράτος.

Υπό αυτό το πρίσμα, αλλά με ειδικότερες στοχεύσεις στην σχετική θεσμική πολιτική, πρέπει να αντιμετωπισθεί και το πρόβλημα της «διαπλοκής», η οποία παρουσιάζει μεγαλύτερη ένταση και πολλές ιδιαιτερότητες στη χώρα μας. Το κρίσιμο εν προκειμένω είναι να υπάρχει πολιτική βούληση πραγματικής αντιμετώπισης και όχι απλής διαχείρισής του εν λόγω προβλήματος, η οποία πρέπει να ξεκινάει, όπως αναφέραμε αναλυτικά προηγουμένως, από μια βασική παραδοχή: ότι τα ελληνικά «διαπλεκόμενα συμφέροντα» δεν είναι κατά βάση εξωγενή ως προς το κράτος  ιδιωτικά συμφέροντα –που θέλουν απλώς να το αλώσουν– αλλά γνήσια αποκυήματά του, που κινούνται με άνεση στην γκρίζα περιοχή τόσο μεταξύ κράτους και ιδιωτικής κοινωνίας, μετέχοντας και στα δύο, όσο και μεταξύ παρανομίας και νομιμότητας. Με άλλα λόγια, αντιμέτωπος μιας τέτοιας πολιτικής θα είναι συγκροτημένα και ισχυρά κέντρα οικονομικής ισχύος, τα οποία είναι ιδιωτικά μεν ως προς την διαχείριση και την κάρπωση των οικονομικών αγαθών και υπηρεσιών που διαχειρίζονται, κρατικογενή όμως και κρατικοδίαιτα μέχρι μυελού οστέων ως προς την ιδιοσυστασία και την  πηγή της ισχύος τους.

Το βασικό λοιπόν ζητούμενο μιας θαρραλέας μεταρρύθμισης στην περίπτωσή μας δεν είναι απλώς η διάρρηξη συνήθων και γνωστών από άλλες χώρες δεσμών διαπλοκής του κράτους με –ενδογενή ή εξωγενή ή μικτά– ιδιωτικά συμφέροντα. Είναι η λήψη επί μέρους πρόσφορων μέτρων για την γενναία και ριζική αποκοπή του ομφαλίου λώρου που συνδέει το ελληνικό κράτος με το ιδιόμορφο και παρασιτικό οικονομικό παρακράτος των ιδιοκτητών ΜΜΕ, των χρηματιστών, των εργολάβων και των προμηθευτών…

Προς την κατεύθυνση αυτήν οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές, παρά τα ουκ ολίγα προβλήματά τους,  που δεν είναι του παρόντος, αποτελούν ίσως μια  πρώτη λύση. Ωστόσο  δεν είναι και πανάκεια για την ίαση κάθε παθογένειάς του ούτε είναι δυνατόν να  αντικαταστήσουν εκ βάθρων όλους τους διοικητικούς μηχανισμούς του  εθνικού κράτους, το οποίο οφείλει να απαντήσει αποφασιστικά στις  προαναλυθείσες προκλήσεις της εποχής μας, επαναπροσδιορίζοντας  αποφασιστικά τον ρόλο και τις λειτουργίες του.

Με άλλα λόγια, όλες οι προαναφερθείσες προτάσεις θα αποδειχθούν εμβαλωματικές και απρόσφορες αν δεν συνοδευθούν, σε τελευταία ανάλυση, από μια θεαματική αντεπίθεση του κράτους στον τομέα της επανάκτησης της χαμένης αξιοπιστίας του ως προς την διαχείριση των πολιτικών και οικονομικών υποθέσεων.

Προτού λοιπόν αντιμετωπίσει το κράτους παλαιούς και νέους κινδύνους πρέπει πρώτα και πάνω απ’όλα να πείσει για την ειλικρίνεια και συνέπεια των πράξεων και επιλογών του, ανακαθορίζοντας με περίσκεψη αλλά και θάρρος τον ρόλο του και τις  προτεραιότητές του, με βάση την νέα πολιτικοκοινωνική πραγματικότητα, και χαράσσοντας αποφασιστικά την νέα διαχωριστική γραμμή ανάμεσα  στον –αναγκαίο–  ρεαλισμό και τον –αποφευκτέο– ενδοτισμό απέναντι στις σειρήνες της αυτοπεριθωριοποίησής του.

Με αυτά τα δεδομένα, ας εστιάσουμε λίγο περισσότερο στην θεματική αυτών των κρίση-μων σεμιναρίων. Το κύριο μέλημά μας, όπως τονίσθηκε στις εισαγωγικές εισηγήσεις, είναι όχι μόνον να αντιμετωπισθεί κριτικά η τρέχουσα λογική των μεταρρυθμίσεων –δηλαδή στην πραγματικότητα είτε των απορρυθμίσεων είτε των ιδιοτελών, υπέρ των ιδιωτικών συμφερόντων, αναρρυθμίσεων– αλλά και να προβληθεί μια εναλλακτική προσέγγιση για το κράτος και τον ρόλο του. Θεωρούμε ότι τα όσα  προηγήθηκαν στοιχειοθετούν πράγματι, κατ’αρχήν τουλάχιστον,  μια τέτοια προσέγγιση, ιδίως από την άποψη ότι συγκροτούν μια πρώτη προχωρημένη γραμμή θεσμικής  άμυνας του ελληνικού εθνικού κράτους απέναντι στην εξωτερική και εσωτερική υπονόμευση και αμφισβήτησή του. Ωστόσο η άμυνα αυτή θα παραμείνει ελλιπής και επισφαλής αν η παραπάνω προσέγγιση δεν συνδυασθεί με μια νέα συνολική θεσμική αρχιτεκτονική, που θα αποβλέπει στην πλήρη οργανωτική αναδιάρθρωση του κράτους, κατά τρόπο ώστε να ανταποκρίνεται πλήρως τόσο στον ρόλο ενός ευέλικτου και αποτελεσματικού «κράτους στρατηγείου» όσο και στην παροχή των κοινωνικών υπηρεσιών με τις οποίες πρέπει να είναι επιφορτισμένο. Αυτό σημαίνει καταμερισμό έργου, μεταξύ επιτελικού σχεδιασμού και εκτέλεσης, αποκέντρωση του δεύτερου, αναβάθμιση προσωπικού και λειτουργιών με ευρηματικό τρόπο και αντιγραφειοκρατικές τομές που θα προκαλέσουν στους πολίτες την αίσθηση ότι κάτι επιτέλους κινείται.

Προς την κατεύθυνση λοιπόν αυτή, ας δούμε ορισμένες ειδικότερες προτάσεις:

- Εκείνο που αποτελεί, κατά την άποψή μου, την πρώτιστη προτεραιότητα, είναι ο προσεκτικός διαχωρισμός, σε κάθε υπουργείο, των επιτελικών από τις εκτελεστικές αρμοδιότητες (μετά από προσεκτική χαρτογράφησή τους) και η διατήρηση στα υπουργεία μόνο των πρώτων, προκειμένου να επιτευχθεί πράγματι ο προ πολλού διακηρυγμένος –και απαραίτητος κατά την άποψή μου– στόχος για επιτελική κεντρική διοίκηση και, κατ’επέκταση, για «κράτος στρατηγείο».

- Η άσκηση αυτών των επιτελικών αρμοδιοτήτων πρέπει να ανατεθεί σε ολιγάριθμες διευθύνσεις, οι οποίες και θα αποτελούν στο εξής, μόνες αυτές, τον διοικητικό μηχανισμό του κάθε υπουργείου. Οι εν λόγω διευθύνσεις θα στελεχώνονται με προσωπικό υψηλών  προσόντων –και αντίστοιχων αμοιβών στο μέτρο του εφικτού– που θα αναζητηθεί με ανοιχτό διαγωνισμό μεταξύ όλων των υπηρετούντων στον ευρύτερο δημόσιο τομέα στελεχών.

- Όλες οι άλλες (δηλαδή οι εκτελεστικές) αρμοδιότητες, πρέπει να μεταφερθούν σε φορείς είτε της καθ’ύλην αποκέντρωσης (δημόσιες υπηρεσίες και νομικά πρόσωπα) είτε της κατά τόπον αποκέντρωσης (δηλαδή στις νέες  διοικητικές δομές που έχουν ήδη διαμορφωθεί, με την αναδιάταξη των κρατικών περιφερειακών οργάνων) είτε της τοπικής αυτοδιοίκησης (δηλαδή στους νέους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης που έχουν δημιουργηθεί με την αναβάθμιση  των δήμων και την καθιέρωση της περιφερειακής –και της μητροπολιτικής – αυτοδιοίκησης).

- Πέρα από αυτά, απαιτείται και μια ριζική αναβάθμιση των ΚΕΠ, τόσο ως προς την στελέχωση (επίσης με ανοιχτό διαγωνισμό και με ιδιαίτερη έμφαση στην πρόσληψη ταλαντούχων νέων ανθρώπων με ιδιαίτερες γνώσεις στον χειρισμό ηλεκτρονικών μέσων) όσο και ως προς την λειτουργία, με την βαθμιαία μετατροπή τους σε ολοκληρωμένα τοπικά διοικητικά κέντρα, που θα διεκπεραιώνουν οιονεί εργολαβικά τις υποθέσεις των πολιτών.

- Παράλληλα, χρήσιμη θα ήταν η αναζήτηση και άλλων ευρηματικών «παρακαμπτήριων δρόμων», όπως για παράδειγμα οι «ομάδες διοίκησης έργου», οι οποίες έχουν ήδη έχουν δώσει λύσεις σε ορισμένους τομείς άσκησης διοικητικών αρμοδιοτήτων.

- Σημαντική θα ήταν, πέρα από το αναγκαίο αυτό  πολλαπλό bypass της σημερινής αρτηριοσκληρωμένης διοικητικής δομής, και η κατάργηση του προληπτικού συστήματος ελέγχων ως προς την παροχή διοικητικών αδειών. Κατά την άποψή μας επιβάλλεται, ως τάχιστα,  η αντικατάστασή του με αυστηρούς κατασταλτικούς ελέγχους –και με δρακόντειες ποινές ως προς τους συνυπογράφοντες τις σχετικές αιτήσεις (μέλη δικηγορικών συλλόγων, μέλη οικονομικού ή τεχνικού επιμελητηρίου κοκ)– προκειμένου να απεμπλακεί το διοικητικό μας σύστημα από  γραφειοκρατικές καθυστερήσεις αλλά και από σημαντικές εστίες συναλλαγής και διαφθοράς.

Εν όψει των ανωτέρω απαιτούμενων αλλαγών, αλλά και άλλων ειδικότερων (όπως η δημιουργία διυπουργικών κλάδων και η εισαγωγή ενός θεσμικά και λειτουργικά πρόσφορου προσοντολογίου  και καθηκοντολογίου των υπαλλήλων του κράτους), είναι φανερό ότι τόσο ορισμένα πρόσφατα μέτρα κατά της αδιαφάνειας και του πελατειακού συστήματος όσο και το «Πρόγραμμα Καλλικράτης» είναι μεν  σημαντικά και από μόνα τους –διότι δεν πρέπει να προσχωρούμε σε μια ισοπεδωτική λογική– αλλά δεν παύουν να είναι μόνον η αρχή. Αποτελούν στην πραγματικότητα το έναυσμα αλλά και την προϋπόθεση –δημιουργώντας  πρόσφορο θεσμικό και οργανωτικό κέλυφος αλλά και κατάλληλες θέσεις υποδοχής– για μια ολοκληρωμένη και ριζική τομή στο διοικητικό μας σύστημα, η οποία βέβαια δεν έχει καμία σχέση με τις σπασμωδικές και αντανακλαστικές κινήσεις, απέναντι στις πιέσεις της τρόϊκας, που έχουν δυστυχώς προ πολλού υποκαταστήσει την εγχώρια πολιτική. Και είναι αυτή ακριβώς η μεταρρυθμιστική τομή που προβάλλει πλέον, επιτακτικότερα από ποτέ, ως το μεγάλο ζητούμενο ενός νέου πολιτικού σχεδίου, που επιτέλους θα στοχεύσει, πέρα από την αναμόρφωση του πολιτικού μας συστήματος, και στην οργανωτική και διοικητική, αναθεμελίωση του ελληνικού κράτους. Αναθεμελίωση που είναι όρος, αγαπητοί φίλοι,  όχι μόνον για την ανάκτηση της πολιτικής αυτονομίας και της θεσμικής αξιοπιστίας του αλλά και για την αποτελεσματική διεκπεραίωση μιας ριζικά εναλλακτικής πολιτικής για την αντιμετώπιση της κρίσης.